Il Tar Toscana riabilita la Giurisdizione Amministrativa nella tutela delle imprese balneari, obbligando il Governo ad intervenire senza tentennamenti

di Vincenzo De Michele

1. Inaspettatamente, la giurisdizione amministrativa attraverso il TAR Toscana riabilita sé stessa nella tutela effettiva delle imprese balneari.
2. Con la sentenza del 29 gennaio 2024 n.112 (Pres. Est. Giani, Est. Fenicia) il TAR Toscana – IV Sezione ha rigettato il ricorso presentato dalla società Voltoncino s.r.l., titolare di due concessioni demaniali marittime in Orbetello, da ultimo prorogate fino al 31.12.2033 ai sensi dell’art.1 commi 682-683 della legge n.145/2018 in esito a specifica istruttoria con pubblicazione della domanda di proroga nell’Albo pretorio comunale al fine di consentire la presentazione di eventuali domande in concorrenza in base al combinato disposto dell’art. 37 del Codice della Navigazione e dell’art. 18 reg. esec. cod. nav. Il concessionario ricorrente ha impugnato la determinazione n. 238 del 2023, con la quale il Comune di Orbetello ha dato atto che le concessioni demaniali in scadenza al 31 dicembre 2033 cesseranno al 31 dicembre 2024, in ragione di quanto disposto dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato con le sentenze nn. 17 e 18 del 2021 e dalle leggi n. 118/2022 e n.14/2023.
3. Non è stata dedotta nel ricorso del 2023 del concessionario di Orbetello come specifico motivo di impugnativa la circostanza se i due titoli concessori erano iniziati prima del 28 dicembre 2009, cioè prima della scadenza del termine di recepimento della direttiva 2006/123/CE, la c.d. direttiva Bolkestein.
4. Nella sentenza n.112/2024 il TAR Toscana ha rigettato anche il motivo del legittimo affidamento ingenerato dalla disciplina di proroga al 31.12.2033 delle concessioni balneari con la seguente motivazione: «Non convince il riferimento al legittimo affidamento che avrebbe ingenerato la normativa di proroga, giacché il tema della possibile illegittimità della proroga ex lege delle concessioni demaniali marittime, per contrasto con il diritto europeo, è da lungo tempo presente nel dibattito politico, dottrinale e giurisprudenziale. La prima procedura di infrazione europea risale al 2008 (n. 4908 del 2008) e la giurisprudenza amministrativa era giunta ad affermare la illegittimità delle suddette proroghe già all’inizio degli anni 2000 (Cons. Stato, sez. IV, 25 gennaio 2005, n. 168 e Cons. Stato, sez. V, 31 maggio 2007, n. 2825). In un tal quadro normativo e giurisprudenziale è difficile sostenere che i beneficiari della proroga legale potessero in buona fede confidare nella legittimità della stessa e che il consolidamento della tesi della illegittimità della normativa interna di proroga per contrasto con il diritto europeo, avvenuto poi nella giurisprudenza europea, interna e nella legislazione, sia giunto come esito inaspettato e spiazzante.».
5. Con sentenza del 10 giugno 2024 n.701 il TAR Toscana – IV Sezione (Pres. Giani, Est. Fenicia) ha confermato l’orientamento espresso nella sentenza n.112/2024 ed ha disapplicato la proroga al 31.12.2033 della durata del titolo concessorio di un’impresa balneare del Comune di Rio, confermando la legittimità del provvedimento dell’Ente locale che aveva disposto la scadenza dell’occupazione legittima del demanio marittimo al 31.12.2024, con condanna del concessionario ricorrente alle spese del giudizio.
6. Anche nel giudizio definito dalla sentenza n.701/2024 del TAR Toscana non è stata dedotta nel ricorso del 2021 del concessionario di Cavo nel territorio del Comune di Rio, come specifico motivo di impugnativa, la circostanza se il titolo concessorio era iniziato prima del 28 dicembre 2009, cioè prima della scadenza del termine di recepimento della direttiva 2006/123/CE, la c.d. direttiva Bolkestein.
7. Dopo meno di un anno dalla sentenza n.701/2024 con la sentenza del 10 marzo 2025 n.431 il TAR Toscana – IV Sezione (Pres. Giani, Est. Ricchiuto) ha cambiato idea e ha letteralmente e irreversibilmente demolito in un solo colpo la Commissione europea e le sentenze del 9 novembre 2021 nn.17 e 18 dell’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato, utilizzando proprio la tecnica dell’interpretazione eurounitaria che aveva determinato la VI Sezione di Palazzo Spada ad escludere, con la sentenza del 13 gennaio 2022 n.229 (Pres. Volpe, Est. Caputo), le concessioni balneari iniziate prima del 28 dicembre 2009 dal campo di applicazione della direttiva Bolkestein, ai sensi dell’art.44 della stessa direttiva servizi 2006/123/CE.
8. La fattispecie esaminata dal Tar Toscana nella sentenza n.431/2025 riguarda la società “Maitò”, importante concessionaria demaniale marittima nel Comune di Forte dei Marmi, titolare di un atto formale di assegnazione di nuova concessione n.16/2018 rilasciata nel 2018 con scadenza fissata al 31 dicembre 2037, nonché titolare di altre concessioni balneari, tutte rilasciate prima del 28 dicembre 2009. Nel contesto di un progetto per la realizzazione di una piscina, la società ricorrente ha richiesto l’accorpamento delle concessioni pre-2010 a quella principale. Il Comune di Forte dei Marmi ha approvato l’accorpamento, ma ha rilasciato la concessione suppletiva n.2/2022 dell’11 febbraio 2022 con la riduzione della durata di tutte le concessioni al 31 dicembre 2023, sostenendo di dover applicare i principi della Direttiva Bolkestein e delle sentenze nn.17 e 18/2021 della Plenaria del Consiglio di Stato.
9. Nel ricorso del 2022 l’avv. Vittorio Chierroni, difensore del ricorrente concessionario Maitò s.r.l., ha proposto due motivi di gravame dei provvedimenti amministrativi impugnativi del Comune di Forte dei Marmi, che sono stati integralmente accolti dal TAR Toscana nella “rivoluzionaria” sentenza n.431/2025: «2. la violazione degli artt. 36 e 37 del Codice della Navigazione, degli artt. 9 e 18 del Regolamento di esecuzione del Codice della Navigazione, dell’art. 3 comma 4 bis del D.L. 5 ottobre 1993 n. 400; la concessione n. 16 del 30 ottobre 2018 era stata rilasciata all’esito di una procedura di evidenza pubblica con durata fino al 31 dicembre 2037, senza ricorso ad alcuna proroga automatica di legge, circostanza quest’ultima che impedirebbe l’applicazione dei principi di cui alle Adunanze plenarie sopra citate; anche le rimanenti concessioni sarebbero state rilasciate anteriormente al 28 dicembre 2009, cioè prima della trasposizione della Direttiva Servizi 2006/123/CE e, ciò, con la conseguenza che il Comune avrebbe disapplicato erroneamente la proroga ex lege, di cui all’art 1, commi 682 e 683 della L. 145/2018, prendendo a riferimento il termine del 31 dicembre 2023, anziché quello del 31 dicembre 2033; 3. la violazione dei principi di cui alle sentenze dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato n. 17 e 18 del 2021 e del principio dell’affidamento, oltre all’emergere di vari profili di eccesso di potere per violazione del giusto procedimento.»
10. Il TAR Toscana, accogliendo il secondo e il terzo motivo dell ricorso del concessionario di Forte dei Marmi, ha affermato che il termine del 31 dicembre 2023 non ha alcun fondamento normativo e giurisprudenziale (!) e non può essere imposto agli attuali concessionari, che l’art. 1, commi 682 e 683 della legge 145/2018 prevede(va) chiaramente che le concessioni balneari scadono il 31 dicembre 2033 e che detta disciplina resta valida per i titoli rilasciati prima del 28 dicembre 2009: «2.5 È, peraltro evidente che proprio in ragione delle caratteristiche dell’istanza di ampliamento per accorpamento sussisteva un affidamento della ricorrente a vedersi riconoscere la scadenza sino alla durata della concessione principale (che è fissato al 31 dicembre 2037) o, quanto meno, al periodo di tempo in cui risulteranno scadute le concessioni accorpate, in applicazione del regime delle proroghe così come sopra citato. 2.6 Anche qui va ricordato che precedenti pronunce hanno avuto modo di chiarire che, secondo gli insegnamenti della Corte di Giustizia, “…il diritto comunitario non impone ad un’amministrazione aggiudicatrice di uno Stato membro di intervenire, su domanda di un singolo, in rapporti giuridici in essere, instaurati a tempo indeterminato o con durata pluriennale, qualora tali rapporti siano stati posti in essere prima della scadenza del termine di trasposizione (28/12/2009) della direttiva 92/50” (Corte di Giustizia, Sez. VI , 24.9.1998, Togel, C-76/97; nello stesso senso v. Corte di Giustizia, 5.10.2000, Commissione/Francia, C-337/98 (Così Consiglio , Sez. VI13 gennaio 2022 n. 229)”.».
11. Il principio dell’esclusione delle concessioni balneari iniziate prima del 28 dicembre 2009 dal campo di applicazione della direttiva Bolkestein è SCOLPITO, oltre che nella sentenza Togel del 1998 nella causa C-76/97 e della sentenza Commissione/Francia del 2000 nella causa C-337/98, anche nelle “pertinenti” decisioni della Corte di giustizia con la sentenza “Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (Commune de Ginosa)” del 20 aprile 2023 in causa C-348/22 (EU:C:2023:301) al punto 73 e con la sentenza Società Italiana Imprese Balneari dell’11 luglio 2024 nella causa C-598/22 (EU:C:2024:597) al punto 22.
12. Non vi è stato bisogno per il TAR Toscana neanche di far cenno alla pendenza in subiecta materia delle due cause pregiudiziali proposte dalla Corte costituzionale con l’ordinanza n. 161/2024 nella causa C-653/24 Regione Emilia-Romagna e dal Giudice di pace di Rimini con l’ordinanza del 26 giugno 2024 in causa C-464/24 Balneari Rimini, il cui esito interpretativo da parte della Corte di giustizia Ue porterà ad escludere l’applicabilità alla proroga delle concessioni demaniali marittime per finalità turistiche e ricreative della direttiva 2006/123/CE e, in particolare ma non esclusivamente, di quelle concessioni balneari che sono iniziate prima del 28 dicembre 2009 e che rientrano nel campo di applicazione dell’art. 24 comma 3-septies del decreto-legge n. 113/2016 ancora in vigore e mai disapplicato dai giudici amministrativi nell’esercizio di un’attività giurisdizionale che, appunto, provoca ingerenza nel potere legislativo e in quello esecutivo.
13. Naturalmente, la importantissima sentenza del Tar Toscana, che modifica la propria giurisprudenza del 2024 (sentenze nn.112/2024 e 701/2024) accogliendo la corretta prospettazione dell’avvocatura del libero foro, distrugge le sentenze dell’Adunanza plenaria del 2021 utilizzando la stessa giurisprudenza successiva del Consiglio di Stato (la citata sentenza n.229/2022), e obbliga il Governo, senza tentennamenti, ad intervenire per far cessare l’ingerenza corruttiva sugli affari interni dell’ordinamento nazionale della Commissione europea per distruggere la tutela delle imprese balneari, a causa di evidenti ingentissime e illecite dazioni di danaro per interessi individuali non meritevoli di alcuna attenzione se non da parte della Procura di Bruxelles e delle Procure nazionali, dopo le devastazioni provocate.