La sentenza TAR Lecce n. 00469/2025 del 24/03/2025 in materia di concessioni demaniali marittime assume un rilievo significativo nell’ambito del diritto amministrativo e della gestione del demanio marittimo. La decisione, basata sull’interpretazione dell’articolo 45-bis del Codice della Navigazione, affronta il delicato equilibrio tra interesse pubblico e tutela degli operatori economici che gestiscono le concessioni.

Il Contesto Normativo L’articolo 45-bis del Codice della Navigazione disciplina l’affidamento delle concessioni demaniali marittime a soggetti terzi, regolando la possibilità di subconcessione e l’uso del bene pubblico. La norma prevede che l’affidamento a terzi di servizi all’interno delle concessioni debba essere preventivamente autorizzato dall’amministrazione competente.

Il Merito della Sentenza Il TAR Lecce ha esaminato la legittimità dell’affidamento a terzi della gestione dei servizi di bar-ristorazione all’interno di uno stabilimento balneare, evidenziando come la mancanza di una preventiva autorizzazione renda tale affidamento non conforme alle disposizioni dell’art. 45-bis del Codice della Navigazione.

In particolare, il TAR ha rilevato che “nella specie difetta il necessario requisito formale della preventiva autorizzazione all’affidamento a terzi dei servizi di cui trattasi” e che “l’eventuale presunta conoscenza da parte dell’Amministrazione concedente del predetto affidamento a terzi della gestione dei servizi non può surrogare la carenza del requisito”. Tuttavia, dagli atti di causa è emerso che “l’amministrazione comunale era a conoscenza dell’affidamento a terzi della gestione dei servizi di bar-ristorazione dello stabilimento balneare condotto dall’associazione ricorrente, analogamente a quanto avvenuto nelle precedenti annualità, per le quali l’autorizzazione ai sensi della sopra richiamata disposizione di legge era stata rilasciata”.

Le Implicazioni Giuridiche La sentenza chiarisce che la preventiva autorizzazione amministrativa rappresenta un requisito essenziale per la validità dell’affidamento a terzi di servizi all’interno di concessioni demaniali. La mera conoscenza da parte dell’amministrazione concedente non è sufficiente a sanare la mancanza di un atto autorizzativo formale.

In questo senso, la pronuncia del TAR Lecce pone l’attenzione sulla necessità per i concessionari di conformarsi rigorosamente alle prescrizioni normative, evitando affidamenti informali che potrebbero risultare illegittimi. Gli enti locali, d’altro canto, sono chiamati a vigilare sul rispetto delle norme, assicurando che ogni affidamento a terzi avvenga nel rispetto delle procedure previste.

di Vincenzo De Michele

1. Dopo la importantissima sentenza del Tar Toscana del 10 marzo 2025 n.431, che ha escluso le concessioni balneari iniziate prima del 28 dicembre 2009 dal campo di applicazione della direttiva 2006/123/CE e dal diritto Ue, distruggendo le sentenze dell’Adunanza plenaria nn.17 e 18 del 2021 grazie all’utilizzazione della stessa giurisprudenza successiva del Consiglio di Stato (la sentenza n.229/2022), anche la VII Sezione del Consiglio di Stato con la sentenza del 21 marzo 2025 n.2368 ha sostanzialmente legittimato la proroga della durata delle concessioni demaniali marittime per finalità turistico-ricreative fino al 30 settembre 2027 (proroga automatica) / 31 marzo 2028 (proroga tecnica), applicata alle proprie imprese balneari dal Comune di Ventotene con delibera n.80 del 30.9.2024, come previsto dall’art.3 comma 1 della legge n.118/2022, nel testo modificato dall’art.1 del d.l. n.131/2024, convertito dalla legge n.166/2024.
2. La sentenza n.2368/2025 del Consiglio di Stato non ha affrontato la problematica delle concessioni balneari ante 2010 escluse dalla Bolkestein, perché non dedotto come motivo di appello dal concessionario di Ventotene che si era visto annullare dal Comune la proroga al 31.12.2033 prevista dall’art.1 commi 682-683 della legge n.145/2018 con delibera che applicava la nuova scadenza al 31.12.2023 imposta dall’Adunanza plenaria, impugnata invano davanti al TAR Latina che aveva rigettato il ricorso con la sentenza n.883/2023.
3. Tuttavia, la sentenza n.2368/2025 del Consiglio di Stato si è dissociata dai precedenti della stessa VII Sezione, che con le sentenze del 16 dicembre 2024 nn.10131 e 10132 e dell’11 febbraio 2025 nn. 1128 e 1129, ha accolto gli appelli proposti dal Comune di Monopoli ed ha confermato la disapplicazione della proroga al 31.12.2033 già concessa a concessionari balneari con atti pubblicati all’albo pretorio dell’Ente locale ai sensi dell’art.37 del codice della navigazione, norma definita «arcaica» dal Supremo Giudice amministrativo con conseguente disapplicazione in favore della immediata efficacia di procedure di gara come quelle introdotte nel nuovo testo dell’art.4 della legge 118/2022 a prescindere dalla pubblicazione del decreto del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, confermando la cessazione anticipata della durata al 31.12.2023 disposta dall’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato nelle sentenze nn. 17 e 18 del 2021 e sostanzialmente disapplicando anche la proroga triennale fino al 30 settembre 2027 prevista dall’art.3 comma 1 della stessa legge n.118/2022, che viene considerata mera «proroga tecnica» in attesa dell’espletamento da parte degli Enti concedenti delle procedure di gara.
4. Il cambio di orientamento della VII Sezione del Consiglio di Stato sulla legittimità della nuova proroga legislativa è utile sicuramente a limitare il ricorso all’azione di risarcimento dei danni nei confronti del Governo per responsabilità civile dei magistrati ai sensi dell’art.2 ss. della legge n.117/1988 a causa delle sentenze del Consiglio di Stato che, a partire dall’Adunanza plenaria del 2021, hanno stabilito erga omnes per il 31 dicembre 2023 il termine di scadenza delle concessioni balneari. Azione già promossa da alcuni concessionari del Comune di Chiavari davanti al Tribunale civile di Roma con ricorso n.13068/2025 R.G., dal momento che l’ente locale costiero ligure ha espletato procedure selettive che hanno portato all’estromissione senza indennizzo dei concessionari uscenti dalla legittima occupazione del demanio marittimo prevista fino al 31 dicembre 2033.
5. All’uopo va considerato che l’art.1 del d.l. n.131/2024 ha tolto ogni riferimento nel nuovo testo dell’art.4 della legge n.118/2022 ad una disciplina di riordino o revisione della materia con piena reviviscenza dell’art.24 comma 3-septies d.l. 113/2016 e della durata sine die o indeterminata per le concessioni demaniali marittime iniziate prima del 28 dicembre 2009, e, al comma 1 n.1.1) alinea, lo stesso articolo prevede che «gli effetti della disposizione di cui al presente numero non pregiudicano la validità delle procedure selettive nonché la decorrenza del rapporto concessorio, deliberati anteriormente al 30 settembre 2027 con adeguata motivazione ai sensi dell’articolo 3 della legge 7 agosto 1990, n. 241, nel rispetto, limitatamente alle procedure avviate successivamente all’entrata in vigore del presente decreto, delle nuove modalità e dei criteri previsti dall’articolo 4 legge 5 agosto 2022, n. 118».
6. Pertanto, le procedure selettive promosse dai Comuni sul presupposto della scadenza della durata delle concessioni balneari al 31.12.2023 sono tutte nulle e illecite, con gravissimi profili di rilevanza penale come quelli legati ai comportamenti della Commissione Ue, che ha provocato questa assurda situazione di attacco alle imprese balneari italiane, con l’eccezionale e criminale violazione delle regole di riservatezza che hanno governato e governano tutte le procedure di infrazione, comprese quelle nei confronti dei concessionari balneari spagnoli e portoghesi, quest’ultima addirittura archiviata senza motivazione il 16 novembre 2023, il giorno stesso del parere motivato contro i balneari italiani reso pubblico dalla Commissione europea su tutti i giornali nazionali.
7. Singolare rappresentazione della confusione in cui versa la nuova Commissione europea sull’applicazione della Bolkestein alle concessioni balneari italiane, dopo le illecite prassi di violazione della riservatezza attivate dall’ex Commissario Breton e dal funzionario Salvatore D’Acunto, è plasticamente rappresentata dalla risposta del 20 marzo 2025 del Vicepresidente esecutivo francese Stéfhane Séjourné per conto della Commissione europea all’interrogazione E-003057/2024 sul parere motivato INFR(2022)4121 per i balneari spagnoli, una procedura di infrazione totalmente fallocca a cui la Spagna non ha neanche risposto.
8. Il Vicepresidente esecutivo della Commissione Séjourné ricorda il 20.3.2025 al Parlamento Ue (e quindi anche alla Commissione europea, che però per i balneari italiani questa regola l’ha criminalmente violata per interessi personali) che «la Commissione è soggetta all’obbligo di riservatezza durante l’elaborazione delle procedure di violazione, al fine di raggiungere una soluzione adeguata, e, pertanto, non può divulgare il parere motivato o informazioni sugli scambi che intrattiene con le autorità spagnole».
9. Il Vicepresidente esecutivo della Commissione Séjourné ricorda, inoltre, il 20.3.2025 al Parlamento Ue che la procedura fallocca nei confronti dei balneari spagnoli è effettiva perché sono state attivate altre procedure di infrazione nei confronti dei balneari italiani e di quelli portoghesi, dimenticandosi, appunto, che la procedura di infrazione INFR(2022)2020 nei confronti del Portogallo era stata archiviata di nascosto e senza motivazione il 16 novembre 2023, contestualmente alla comunicazione urbi et orbi anche sui social del parere motivato contro i balneari italiani, che D’Acunto e Breton volevano intimorire e intimidire con le assurdità della giurisprudenza del Consiglio di Stato che si sostituisce al legislatore e al governo e con la necessità di rivedere la mappatura del governo con l’Anci di Gnassi.
10. Il prof. Massimo Condinanzi, ora Giudice in Corte di giustizia Ue, nella risposta del Governo italiano del 4 febbraio 2021 alla lettera di messa in mora della Commissione Ue del 3 dicembre 2020 che aveva iniziato la procedura di infrazione 2020/4118 C (2020) 7826 final, aveva già censurato l’atteggiamento discriminatorio della Commissione rispetto alle lunghissime proroghe fino a 75 anni assicurate ai concessionari demaniali marittimi in Spagna e in Portogallo, addirittura avallate ed elogiate dalla Commissione Ue con un comunicato stampa del 3.8.2012 per quanto riguarda la legislazione spagnola, legittimata dalla Corte costituzionale con la sentenza n.213/2015: «Con riguardo al caso spagnolo, ………..per quel che concerne la durata di tali titoli abilitativi, in base all’art. 2, comma 3, della Ley n. 2/2013 le concessioni in discorso possono avere un’estensione temporale di settantacinque anni prorogabili di ulteriori settantacinque anni. A ciò si aggiunga che il Tribunale costituzionale spagnolo, interrogato circa la legittimità di una tale disciplina, si è espresso in senso pienamente affermativo, qualificando l’istituto in esame come concessione di beni e non di servizi (Trib. Cost. n. 213/2015. Ancor prima, si v. Trib. Cost. n. 227/1988 e 149/1991).».
11. Soltanto dopo la denuncia del prof. Condinanzi sul comportamento discriminatorio rispetto ai concessionari spagnoli e portoghesi la Commissione Ue era stata costretta ad attivare le due procedure fallocche, una delle quali, quella nei confronti del Portogallo, addirittura archiviata alla chetichella già il 16.11.2023.
12. Ora la problematica dell’applicazione o non applicazione della Bolkestein alle concessioni balneari italiane è all’attenzione della Corte costituzionale.
13. Infatti, con ricorso n. 37/2024 ai sensi dell’art. 127 della Costituzione depositato il 4 ottobre 2024 il Presidente del Consiglio dei ministri ha impugnato gli artt. 1, 2, commi terzo e quarto, e 3 della legge regionale della Toscana n. 30 del 29 luglio 2024, perché, alla luce della nuova disciplina statale introdotta dall’art. 1 del decreto-legge n. 131/2024, detta disciplina regionale invade la competenza esclusiva dello Stato, in relazione all’art. 117, comma secondo, lettera e), della Costituzione per violazione della potestà legislativa esclusiva dello Stato nella materia della «tutela della concorrenza» e in relazione all’art. 117, comma primo, della Costituzione per violazione dei vincoli derivanti dall’ordinamento dell’Unione europea, dal momento che ««le previsioni della legge regionale vanno al di là dell’equilibrio identificato dalla normativa statale al fine di contenere la portata dell’indennizzo nei limiti stabiliti dalla normativa europea, per come interpretata dalla Commissione, e pertanto – lungi dal garantire al concessionario uscente un equo ristoro nei limiti dell’affidamento tutelabile – finisca per accordare ad esso quel «vantaggio» vietato dall’art. 12, par. 2, della direttiva servizi e dalla norma nazionale di recepimento (art. 16, comma 4, del decreto legislativo 26 marzo 2010, n. 59)»».
14. Gli artt. 1, 2, commi terzo e quarto, e 3 della legge regionale della Toscana n. 30 del 29 luglio 2024 muovono dal presupposto che spetti al legislatore regionale stabilire i principi e i criteri direttivi sulla cui base effettuare le procedure comparative per l’assegnazione delle concessioni demaniali per finalità turistico-ricreative e definire, «nelle more del riordino della disciplina statale in materia», i criteri per la determinazione dell’indennizzo, demandando la loro concreta individuazione a un provvedimento (le «linee guida») attribuito alla competenza dalla Giunta regionale; stabilendo di incorporare, a tal fine, nell’ordinamento regionale le previsioni contenute nella legge n. 118 del 2022, in forma di criteri di delegazione legislativa (poi non esercitata a livello statale); definendo altresì un aspetto essenziale della procedura di affidamento, quale i criteri di scelta del contraente, introducendo un criterio di premialità («l’essere micro, piccola o media impresa turistico-ricreativa operante in ambito demaniale marittimo») e confermando quello già contenuto nella lettera b) dell’art. 2, comma 1, della legge regionale n. 31 del 2016, riferito alla presentazione di progetti di riqualificazione ambientale e di valorizzazione paesaggistica del territorio costiero; infine, disciplinando un altro aspetto essenziale delle procedure di affidamento, come il riconoscimento di un indennizzo al concessionario uscente da porre a carico del subentrante, attribuendo alla Giunta regionale il potere di adottare provvedimenti generali riguardo alla determinazione dell’indennizzo spettante ai concessionari uscenti, da commisurare al valore aziendale dell’impresa, attestato da una perizia giurata di stima redatta da un professionista abilitato, a cura e spese del concessionario uscente, considerando sia il residuo ammortamento degli investimenti realizzati nel corso del rapporto concessorio, autorizzati ove necessario dall’ente concedente, sia il valore reddituale dell’impresa turistico-balneare, come definita dall’art. 11, comma 6, della legge 15 dicembre 2011, n. 217.
15. Il nuovo testo dell’art. 4 della legge n. 118/2022, come riscritto dall’art. 1 del d.l. n. 131/2024, ha previsto che il concessionario uscente ha diritto al riconoscimento di un indennizzo, a carico del concessionario subentrante, pari al valore degli investimenti effettuati e non ancora ammortizzati al termine della concessione, ivi compresi gli investimenti effettuati in conseguenza di eventi calamitosi debitamente dichiarati dalle autorità competenti ovvero in conseguenza di sopravvenuti obblighi di legge, al netto di ogni misura di aiuto o sovvenzione pubblica eventualmente percepita e non rimborsata, nonché pari a quanto necessario per garantire al concessionario uscente un’equa remunerazione sugli investimenti effettuati negli ultimi cinque anni, rinviando, per definire i criteri per calcolare tale equa remunerazione, all’emanazione di un decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze da adottarsi entro il 31 marzo 2025, la cui mancata adozione non giustifica, tuttavia, il mancato avvio della procedura di affidamento, precisando, altresì, che il valore degli investimenti effettuati e non ammortizzati e di quanto necessario a garantire un’equa remunerazione sarà determinato con un’apposita perizia acquisita dall’ente concedente prima della pubblicazione del bando di gara, con spese a carico del concessionario uscente, rilasciata in forma asseverata e con esplicita dichiarazione di responsabilità da parte di un professionista nominato dal medesimo ente concedente tra cinque nominativi indicati dal presidente del Consiglio nazionale dei dottori commercialisti e degli esperti contabili.
16. La Corte costituzionale con l’ordinanza del 7 ottobre 2024 n.161/2024 nella causa C-653/24 Regione Emilia-Romagna ha chiesto i seguenti chiarimenti alla Corte di giustizia Ue nell’ambito del giudizio n.4/2024 promosso dalla Presidenza dei Consiglio dei Ministri ex art. 127 Cost. per porre questioni di legittimità costituzionale dell’art. 3 della legge regione Emilia-Romagna n. 17 del 2023, secondo cui, «qualora il concessionario di derivazioni ad uso idroelettrico fino a 3000 kilowatt abbia ottenuto incentivi per la produzione di energia elettrica connessi alla derivazione, la durata della concessione, previa istanza presentata da parte del concessionario, è allineata al periodo incentivante di riconoscimento degli incentivi, ferma restando la durata massima trentennale prevista all’articolo 21 del Regio Decreto 11 dicembre 1933, n. 1775»: «a) se l’art. 12, paragrafi 1 e 2, della direttiva 2006/123/CE debba essere interpretato nel senso della sua applicabilità anche a impianti che svolgono attività di mera produzione di energia elettrica, quali gli impianti di piccole derivazioni idroelettriche; b) in caso di risposta affermativa al primo quesito, se l’art. 12, paragrafi 1 e 2, della direttiva 2006/123/CE debba essere interpretato nel senso che il riferimento al requisito della scarsità delle risorse osti a una disciplina di uno Stato membro che si avvalga, quale criterio generale e astratto per distinguere l’attitudine o meno degli impianti di derivazione a rendere scarsa la risorsa idroelettrica, della differenza fra grandi e piccoli impianti (che rispettivamente producono una forza motrice con potenza nominale media annua maggiore o, viceversa, pari o inferiore a 3000 kW); c) infine, in caso di risposta affermativa al primo e al secondo quesito, se l’art. 12, paragrafo 2, della direttiva 2006/123/CE debba essere interpretato nel senso che esso osti a una disciplina di uno Stato membro che preveda una proroga della durata della concessione, motivata dall’esigenza di consentire al concessionario l’utilizzo integrale degli incentivi ottenuti per la produzione di energia da fonti rinnovabili, fermo restando il rispetto della durata massima (trent’anni) che sin dall’inizio può essere assegnata a una concessione per piccola derivazione idroelettrica».
17. La Corte costituzionale con la citata ordinanza di rinvio pregiudiziale n. 161/2024 nella causa C-653/24 Regione Emilia-Romagna pone alla Corte Ue la problematica dell’applicabilità al regime di proroga disposta con legge regionale delle concessioni demaniali di imprese idroelettriche di piccole dimensioni della direttiva Bolkestein in termini in parte coincidenti con i quesiti pregiudiziali sollevati dal Giudice di pace di Rimini con l’ordinanza del 26 giugno 2024 in causa C-464/24 Balneari Rimini, da un lato sottolineando che «occorre altresì evidenziare che la mera cessione di beni o il prelievo di beni destinati all’uso proprio non sembrano rientrare fra le ‘‘prestazioni di servizi” (artt. 14 e 24 della direttiva 2006/112/CE)», dall’altro richiamando i principi enunciati dalla sentenza AGCM della Corte di giustizia sulle proroghe automatiche legislative delle concessioni demaniali marittime per quanto il profilo della (non) scarsità della risorsa naturale ed evidenziando al punto 8.1. della motivazione che «nella medesima sentenza la Corte di giustizia non ha escluso che sussista per gli Stati membri «un certo margine di discrezionalità nella scelta dei criteri applicabili alla valutazione della scarsità delle risorse naturali. Tale margine di discrezionalità può condurli a preferire una valutazione generale e astratta, valida per tutto il territorio nazionale, ma anche, al contrario, a privilegiare un approccio caso per caso» (punto 46)».
18. La Corte costituzionale ha fissato per l’udienza pubblica del 9 aprile 2025 la discussione del giudizio n. 37/2024 di legittimità costituzionale in via principale promosso dal Presidente del Consiglio dei Ministri rispetto agli artt. 1, 2, commi terzo e quarto, e 3 della legge regionale della Toscana n. 30/2024, in cui la principale disposizione legislativa regionale impugnata riguarda la determinazione dell’indennizzo secondo il valore aziendale, che potrebbe non (più) rientrare nella competenza esclusiva del legislatore statale ove la Corte di giustizia nelle emanande decisioni sulle pregiudiziali della Corte costituzionale e del Giudice di pace di Rimini dovesse determinarsi nel senso di escludere (in tutto o in parte) la disciplina della durata delle concessioni demaniali marittime e/o delle piccole imprese idroelettriche dal campo di applicazione della direttiva Bolkestein.
19. Quindi, piuttosto che litigare o non litigare con la corrotta Commissione europea sull’ampliamento o meno dell’indennizzo spettante ai concessionari uscenti in caso di gare pubbliche per nuove assegnazioni – che in ogni caso potranno interessare soltanto i concessionari balneari che hanno iniziato l’attività dal 1° gennaio 2010, astrattamente gli unici rientranti nel campo di applicazione della Bolkestein – occorrerà attendere la pronunzia della Corte costituzionale all’esito dell’udienza del 9 aprile 2025 che, peraltro, potrebbe sollevare anche per le concessioni demaniali marittime per finalità turistico-ricreative questioni pregiudiziali inerenti l’applicabilità della direttiva 2006/123/CE, come quella attualmente pendente davanti alla Corte di giustizia Ue per le piccole imprese concessionarie idroelettriche.
20. Del resto la Corte costituzionale spagnola ha escluso i balneari iberici dal campo di applicazione del diritto Ue per quanto riguarda la proroga fino a 75 anni della durata, valorizzando il settore balneare nazionale.
21. Non vi sono motivi in base ai quali la nostra Corte costituzionale non farà lo stesso per le imprese balneari italiane.

E-003057/2024 Respuesta del vicepresidente ejecutivo Séjourné en nombre de la Comisión Europea (20.3.2025)