Confimprese: “Le prospettive delle imprese demaniali alla luce delle sentenze gemelle della Plenaria e della legge 118”
Mauro Della Valle, Pres. Confimprese Demaniali Italia, ritiene che la dettagliata rotta giuridica esplicitata in questa nota, elaborata dall’Ufficio legislativo rappresentato dagli Avvocati Leonardo Maruotti e Francesco Romano, in sintesi, evidenzia la necessità di effettuare tre step indispensabili: ultimare quanto prima la mappatura della costa, approvare una nuova normativa volta ad individuare i parametri in base ai quali si possa stabilire se una specifica area demaniale presenta un interesse transfrontaliero certo e se vi è scarsità della risorsa naturale, il rilascio di un unico atto amministrativo che ricomprenda al suo interno sia il titolo concessorio che il titolo edilizio (comprensivo di tutti i pareri e/o nulla osta).
Antonio Cecoro, Vice Presidente Confimprese Demaniali Italia, auspica che il Governo Meloni possa quanto prima comunicare i risultati del SICONBEP, cioè la ricognizione di tutti i beni pubblici affidati ai privati e convocare quanto prima le Associazioni di Categoria ed iniziare un percorso costruttivo, volto a riformare tutto il comparto turistico balneare.L’auspicio è che il Comparto possa finalmente uscire da un sistema del tutto incerto e precario, soprattutto per la stabilizzazione e la professionalità di tanti lavoratori.
Di seguito la relazione giuridica redatta dagli avvocati Leonardo Maruotti e Francesco G. Romano
L’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, con le sentenze nn. 17 e 18 del 9 novembre 2021, ha ritenuto che ogni concessione demaniale marittima, lacuale e fluviale, rilasciata all’interno del territorio nazione, presenti un interesse transfrontaliero certo e che in tutto il territorio nazionale vi è scarsità della risorsa naturale, ossia di litorale concedibile.
In particolare, i Giudici di Palazzo Spada hanno ritenuto che “le spiagge italiane (così come le aree lacuali e fluviali) per conformazione, ubicazione geografica e attrazione turistica presentino tutte e nel loro insieme un interesse transfrontaliero certo, il che implica che la disciplina nazionale che prevede la proroga automatica e generalizzata si pone in contrasto con gli articoli 49 e 56 del TFUE, in quanto è suscettibile di limitare ingiustificatamente la libertà di stabilimento e la libera circolazione dei servizi nel mercato interno, a maggior ragione in un contesto di mercato nel quale le dinamiche concorrenziali sono già particolarmente affievolite a causa della lunga durata delle concessioni attualmente in essere”.
Inoltre, è stato affermato che “La valutazione della scarsità della risorsa naturale, invero, dipende essenzialmente dall’esistenza di aree disponibili sufficienti a permettere lo svolgimento della prestazione di servizi anche ad operatori economici diversi da quelli attualmente “protetti” dalla proroga ex lege.
Da questo punto di vista, i dati forniti dal sistema informativo del demanio marittimo (SID) del Ministero delle Infrastrutture rivelano che in Italia quasi il 50% delle coste sabbiose è occupato da stabilimenti balneari, con picchi che in alcune Regioni (come Liguria, Emilia-Romagna e Campania) arrivano quasi al 70%. Una percentuale di occupazione, quindi, molto elevata, specie se si considera che i tratti di litorale soggetti ad erosione sono in costante aumento e che una parte significativa della costa “libera” risulta non fruibile per finalità turistico-ricreative, perché inquinata o comunque “abbandonata”. […]
Tuttavia, l’interesse transfrontaliero certo, come chiarito dalle numerose sentenze della Corte di Giustizia dell’Unione Europea in materia di appalti pubblici, deve risultare in modo chiaro da una valutazione concreta delle circostanze dell’appalto in questione quali, a titolo esemplificativo, l’importo dell’appalto, in combinazione con il luogo di esecuzione dei lavori o, ancora, le caratteristiche tecniche dell’appalto e le caratteristiche specifiche dei prodotti in causa, tenendo anche conto, eventualmente, dell’esistenza di denunce (reali e non fittizie) presentate da operatori ubicati in altri Stati membri.
In altri termini, si è in presenza di interesse transfrontaliero certo nei casi in cui un appalto o una concessione rilasciati da uno Stato membro dell’Unione Europea siano potenzialmente ‘appetibili’ da un’impresa con sede in Europa. Con specifico riferimento alle concessioni demaniali marittime, la Corte di Giustizia (Sez. V, 14 luglio 2016, cause riunite C458/14 e C67/15, cd. Sentenza Promoimpresa), non avendo il Legislatore italiano individuato i criteri per stabilire in presenza di quali presupposti possa dirsi sussistente l’interesse transfrontaliero certo, ha chiarito che, al fine di comprendere se è possibile applicare la cd. Direttiva Bolkestein, è necessario che il Giudice nazionale valuti caso per caso la sussistenza dell’interesse transfrontaliero certo.
In particolare, la Corte di Giustizia, con la sentenza Promoimpresa, ha specificato che “nella causa C-67/15, il giudice del rinvio non ha fornito gli elementi necessari per consentire alla Corte di ritenere che esista un interesse transfrontaliero certo. Orbene, come risulta dall’articolo 94 del regolamento di procedura, la Corte deve poter rinvenire in una domanda di pronuncia pregiudiziale un’illustrazione delle circostanze di fatto sulle quali si basano le questioni, nonché del legame esistente segnatamente tra tali circostanze e dette questioni. Di conseguenza, la constatazione degli elementi necessari per consentire di valutare la sussistenza di un interesse transfrontaliero certo dovrebbe essere effettuata dal giudice del rinvio prima di adire la Corte (v., in tal senso, sentenza del 17 dicembre 2015, UNIS e Beaudout Père et Fils, C-25/14 e C-26/14, EU:C:2015:821, punto 28).
Alla luce dei suesposti rilievi, la prima questione pregiudiziale sollevata nella causa C-67/15 è irricevibile. […] Per quanto riguarda la causa C-458/14 […] Dalle suesposte considerazioni risulta che l’articolo 49 TFUE deve essere interpretato nel senso che osta a una normativa nazionale, come quella di cui ai procedimenti principali, che consente una proroga automatica delle concessioni demaniali pubbliche in essere per attività turistico-ricreative, nei limiti in cui tali concessioni presentano un interesse transfrontaliero certo”.
Così, infatti, in materia di appalti pubblici, il Giudice Comunitario ha affermato: “l’esistenza di un interesse transfrontaliero certo non può essere ricavata in via ipotetica da taluni elementi che, considerati in astratto, potrebbero costituire indizi in tal senso, ma deve risultare in modo chiaro da una valutazione concreta delle circostanze dell’appalto in questione. Più in particolare, il giudice del rinvio non può limitarsi a presentare alla Corte elementi che permettano di non escludere l’esistenza di un interesse transfrontaliero certo, ma, al contrario, deve fornire i dati idonei a dimostrarne l’esistenza. […]
A tal riguardo, non sarebbe giustificato ritenere che un appalto di lavori come quello in causa nel procedimento principale, avente un importo che non raggiunge nemmeno il quarto della soglia prevista dalle norme del diritto dell’Unione ed il cui luogo di esecuzione è situato a 200 chilometri dal confine con un altro Stato membro, possa presentare un interesse transfrontaliero certo per il solo motivo che un determinato numero di offerte sono state presentate da imprese aventi sede nello Stato membro considerato ed ubicate a una distanza notevole dal luogo di esecuzione dei lavori di cui trattasi” (Corte giustizia UE, sez. IV, 06/10/2016, n. 318).
Pertanto, applicando analogicamente la normativa e la Giurisprudenza in materia di appalti pubblici, è evidente che in assenza di specifici parametri riguardanti il valore della concessione demaniale marittima individuati dal Legislatore, non è possibile affermare la sussistenza dell’interesse transfrontaliero certo che, quindi, diversamente, deve essere valutato caso per caso dal Giudice investito della questione. Infatti, in materia di appalti pubblici, al fine di applicare correttamente i principi eurounitari, il D.Lgs. n. 50/2016 (c.d. Codice degli Appalti), ha recepito le soglie determinate dalla Commissione Europea, al fine di stabilire in quali casi si è in presenza di interesse transfrontaliero certo.
Allo stesso modo, il medesimo Codice, all’art. 36, ha indicato i casi in cui non è necessario l’espletamento di una procedura ad evidenza pubblica in quanto il valore dell’appalto è troppo esiguo per far si, di regola, che sia ‘appetibile’ da un operatore straniero. Pertanto, in ossequio alla normativa e alla giurisprudenza eurounitaria, il Legislatore dovrebbe individuare criteri oggettivi che possano stabilire quali siano le concessioni demaniali marittime che presentano interesse transfrontaliero certo.
Considerato che non è possibile indicare un valore ‘oggettivo’ per ogni concessione demaniale, sarebbe auspicabile che il Legislatore individui un criterio che tenga conto dell’estensione della concessione demaniale marittima, della valenza turistica dell’area demaniale e della distanza da altro Stato membro dell’Unione Europea.
Inoltre, la Direttiva cd. Bolkestein, all’art. 12, comma 1, stabilisce che “qualora il numero di autorizzazioni disponibili per una determinata attività sia limitato per via della scarsità delle risorse naturali o delle capacità tecniche utilizzabili, gli Stati membri applicano una procedura di selezione tra i candidati potenziali, che presenti garanzie di imparzialità e di trasparenza e preveda, in particolare, un’adeguata pubblicità dell’avvio della procedura e del suo svolgimento e completamento”.
Per risorsa naturale scarsa si intende il caso in cui il bene, nel nostro caso la costa concedibile, sia limitato e, quindi, non può essere assegnato a tutti i soggetti che sono potenzialmente interessati. Anche riguardo a tale presupposto, la Corte di Giustizia ha chiarito che, in assenza di una specifica disposizione legislativa, il Giudice nazionale investito della questione deve valutare caso per caso se si è in presenza di una risorsa scarsa.
Quindi, ancora una volta, sarebbe auspicabile che il Legislatore individui un parametro oggettivo che permetta di chiarire quando si è in presenza di una risorsa scarsa; in particolare, come stabilito dalla Regione Puglia, il parametro equo potrebbe essere individuato nel rapporto 60-40: ossia, tenendo conto delle aree potenzialmente concedibili e balneabili, si è in presenza di risorsa scarsa nel caso in cui le aree assegnate in concessione siano pari o superiori al 40% della costa astrattamente concedibile (ossia che, indipendentemente dalla previsione dello strumento di pianificazione demaniale, presenti le caratteristiche tali per essere assegnata in concessione) e balneabile.
Tale parametro, inoltre, dovrebbe essere riferibile non certo al territorio nazionale nella sua interezza ma, al fine di poter realmente valutare la scarsità della risorsa, al tratto di litorale di ogni singolo Comune. Tuttavia, al fine poter disporre di dati utili per verificare l’eventuale scarsità della risorsa, è indispensabile poter avere a disposizione una ‘fotografia’ delle concessioni rilasciate all’interno del territorio nazione, dalla quale siano facilmente individuabili i tratti di costa assegnati in concessione ed i tratti di costa ‘liberi’; operazione indefettibile e preliminare all’eventuale procedura comparativa.
A tal fine, l’art. 2 della legge n. 118 del 5 agosto 2022 (cd. Legge annuale per il mercato e la concorrenza 2021), ha disposto che “Il Governo è delegato ad adottare, entro sei mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge […] un decreto legislativo per la costituzione e il coordinamento di un sistema informativo di rilevazione delle concessioni di beni pubblici al fine di promuovere la massima pubblicità e trasparenza, anche in forma sintetica, dei principali dati e delle informazioni relativi a tutti i rapporti concessori, tenendo conto delle esigenze di difesa e sicurezza”.
Pertanto, al fine di poter disporre di una normativa equa ed esaustiva, sarebbe auspicabile, in primo luogo, l’ultimazione della ‘mappatura’ della costa e, inoltre, il rapido intervento del Parlamento volto ad individuare i parametri che possano stabilire in modo oggettivo in quali casi una specifica concessione demaniale marittima, lacuale o fluviale sia soggetta a procedura comparativa, ossia se vi è scarsità della risorsa naturale ed interesse transfrontaliero certo.
