Concessioni, ricorso del Governo alla Corte Costituzionale contro la legge regionale Toscana

Demanio e patrimonio  dello  Stato  e  delle  Regioni  -  Concessioni
  demaniali marittime - Norme della Regione Toscana  -  Modifiche  al
  preambolo e agli artt. 2 e 3 della legge regionale n. 31 del 2016 -
  Motivazione dell'intervento normativo  regionale,  nelle  more  del
  riordino della disciplina della materia  da  parte  dello  Stato  -
  Disciplina  delle  procedure   selettive   di   affidamento   delle
  concessioni demaniali marittime  -  Criteri  di  valutazione  delle
  domande concorrenti - Introduzione, fermo  restando  la  preferenza
  riconosciuta alla presentazione di un progetto di  riqualificazione
  ambientale  e  di  valorizzazione  paesaggistica   del   territorio
  costiero, di un elemento  di  premialita'  costituito  dall'essere,
  l'operatore economico  interessato,  una  micro,  piccola  o  media
  impresa  turistico-ricreativa  -  Criteri  per  la   determinazione
  dell'indennizzo da corrispondere al concessionario uscente da parte
  del concessionario subentrante - Linee guida. 
- Legge della Regione Toscana 29 luglio 2024, n. 30 (Disposizioni  in
  materia di concessioni demaniali  marittime.  Modifiche  alla  l.r.
  31/2016), artt. 1, 2, commi 3 e 4, e 3. 

(GU n.44 del 30-10-2024 )

   Ricorso ai sensi dell'art. 127 della Costituzione del  Presidente
del Consiglio dei ministri, rappresentato  e  difeso  dall'Avvocatura
generale dello Stato, nei cui uffici domicilia in Roma dei Portoghesi
n.  12  (pec:  roma@mailcert.avvocaturastato.it)  contro  la  Regione
Toscana, in persona del Presidente in carica per l'impugnazione della
legge regionale della Toscana n. 30 del 29  luglio  2024,  pubblicata
nel Bollettino Ufficiale della Regione Toscana n.  39  del  7  agosto
2024, rubricata «Disposizioni in  materia  di  concessioni  demaniali
marittime. Modifiche alla legge regionale n. 31/2016»,  in  relazione
ai suoi articoli 1, 2, commi terzo e quarto, e 3. 
    Le disposizioni impugnate. 
    Nella seduta del 27 settembre 2024, il Consiglio dei ministri  ha
deliberato di impugnare la legge regionale della Toscana  n.  30  del
2024, in relazione ai suoi articoli 1, 2, commi terzo e quarto, e 3. 
    La legge regionale ha la finalita', enunciata nel suo  preambolo,
di «adeguare e  attualizzare  la  legge  regionale  n.  31/2016  alle
sopravvenienze normative e giurisprudenziali che, negli ultimi  anni,
hanno contribuito a delineare un nuovo assetto  nella  materia  delle
concessioni demaniali marittime» («considerato»  n.  1),  poiche'  la
«situazione  di  grande  incertezza  dovuta  all'approssimarsi  della
scadenza dell'ulteriore proroga al 31 dicembre 2024 delle concessioni
in essere», renderebbe «necessario procedere con urgenza per  fornire
ai comuni indicazioni uniformi su tutto il territorio  regionale  per
esperire le procedure comparative per l'affidamento delle concessioni
demaniali   marittime    per    finalita'    turistico    ricreative»
(«considerato» n. 6). 
    A tal fine, il legislatore regionale dichiara di intervenire «con
norme di rango legislativo, in conformita' ai principi stabiliti  dal
legislatore statale» («considerato» n. 6, ultimo periodo), stabilendo
«nelle more di un intervento normativo statale ( ... ) l'applicazione
del  principio  che  riconosce  un  equo  indennizzo  a  favore   del
concessionario uscente a carico del  concessionario  subentrante,  in
conformita' a quanto indicato nella legge n. 118/2022 e a quanto gia'
affermato dal Consiglio di Stato nella sopracitata  sentenza  17/2021
ove  si  sancisce  che  "L'indizione  di  procedure  competitive  per
l'assegnazione delle concessioni dovra', pertanto, ove ne ricorrano i
presupposti, essere supportata dal riconoscimento di un indennizzo  a
tutela degli  eventuali  investimenti  effettuati  dai  concessionari
uscenti,  essendo  tale  meccanismo   indispensabile   per   tutelare
l'affidamento degli stessi» («considerato» n. 7). 
    Nel quadro di tali obiettivi, l'art.  1  della  legge  regionale,
rubricato «Modifiche al preambolo della legge regionale n.  31/2016»,
stabilisce quanto segue: 
      «1. Dopo il numero 4 del  preambolo  della  legge  regionale  9
maggio 2016, n. 31 (Disposizioni urgenti in  materia  di  concessioni
demaniali marittime. Abrogazione dell'art. 32 della  legge  regionale
n. 82/2015), e' inserito il seguente: 
        "4-bis. Dall'entrata in vigore della presente legge  si  sono
sempre piu' consolidati, in via giurisprudenziale, i  principi  sulla
cui base effettuare le procedure comparative per l'assegnazione delle
concessioni demaniali per finalita' turistico-ricreative,  fino  alla
loro consacrazione in via legislativa avvenuta  con  l'art.  4  della
legge 8 agosto 2022, n. 118  (Legge  annuale  per  il  mercato  e  la
concorrenza 2021),  che,  nel  declinare  i  principi  ed  i  criteri
direttivi in base ai quali effettuare il riordino della disciplina in
materia  di  concessioni  demaniali  marittime,  conferendo  apposita
delega al Governo che l'esecutivo non ha  esercitato,  ha  stabilito,
tra l'altro, che  le  procedure  comparative  debbano  svolgersi  nel
rispetto dei principi di imparzialita', non discriminazione,  parita'
di  trattamento,  massima  partecipazione,  trasparenza  e   adeguata
pubblicita', nonche' ha sancito il riconoscimento di un indennizzo al
concessionario uscente posto a carico del concessionario subentrante;
principio  individuato  dal  Consiglio  di   Stato   nella   sentenza
dell'adunanza plenaria 9 novembre 2021, n. 17,  ove  si  afferma  che
«L'indizione  di  procedure  competitive  per  l'assegnazione   delle
concessioni dovra', pertanto, ove ne ricorrano i presupposti,  essere
supportata  dal  riconoscimento  di  un  indennizzo  a  tutela  degli
eventuali investimenti effettuati dai concessionari uscenti,  essendo
tale  meccanismo  indispensabile  per  tutelare  l'affidamento  degli
stessi.»; 
      2. Dopo il numero 4-bis del preambolo della legge regionale  n.
31/2016 e' inserito il seguente: 
        "4-ter.  Considerato  inoltre  che  il  Consiglio  di  Stato,
sezione VII, con le sentenze 20 maggio 2024, nn. 4479, 4480  e  4481,
ha affermato: n. 4479 ai paragrafi 29, 30 e 31, n. 4480 ai  paragrafi
60, 61 e 62, n. 4481 ai paragrafi 58, 59 e 60, che  i  principi  e  i
criteri  direttivi  enunciati  dalla  legge  n.  118/2022  soccorrono
certamente per una disciplina uniforme delle procedure  selettive  di
affidamento delle concessioni, anche se non hanno trovato  attuazione
essendo la delega scaduta senza esercizio, in quanto tali principi  e
criteri  direttivi  entrano  senz'altro  a  comporre  il  quadro  dei
riferimenti assiologici che permeano l'ordinamento vigente." 
      3. Dopo il numero 4-ter del preambolo della legge regionale  n.
31/2016 e' inserito il seguente: 
        "4-quater. Considerato pertanto che, in attesa  del  riordino
della disciplina della materia da parte  dello  Stato,  e'  opportuno
intervenire, tenendo conto dei principi della legge n.  118/2022,  al
fine di esercitare il coordinamento istituzionale degli  enti  locali
per definire una disciplina uniforme su tutto il territorio regionale
delle procedure selettive di affidamento  delle  concessioni,  che  i
comuni devono effettuare  nell'esercizio  delle  funzioni  attribuite
loro da parte della Regione;". 
      4. Dopo il numero 4-quater del preambolo della legge  regionale
n. 31/2016 e' inserito il seguente: 
      "4-quinquies. Nelle more del riordino della disciplina  statale
in materia, si rende pertanto necessario definire i  criteri  per  la
determinazione dell'indennizzo e demandare alle linee guida  adottate
dalla Giunta  regionale,  che  costituiscono  direttive  generali  ai
comuni per l'esercizio delle funzioni amministrative  trasferite,  di
stabilire le modalita' con le quali determinarlo."» (1) . 
    Il successivo art. 2, intitolato «Criteri  e  condizioni  per  il
rilascio delle concessioni ultrasessennali», nei suoi  commi  3  e  4
stabilisce quanto segue: 
      «3. Al comma 1 dell'art. 2 della legge  regionale  n.  31/2016,
dopo la lettera b) e' inserita la seguente lettera: 
        "b-bis) fermo restando quanto stabilito alla lettera b),  per
la valutazione delle domande  concorrenti,  costituisce  elemento  di
premialita'    l'essere    micro,    piccola    o    media    impresa
turistico-ricreativa operante in ambito demaniale marittimo;". 
      4. Dopo il  comma  1  dell'art.  2  della  legge  regionale  n.
31/2016, e' aggiunto il seguente: 
        "1-bis. Fino al riordino della disciplina statale in materia,
le linee guida di cui all'art. 3  definiscono,  in  applicazione  dei
principi enunciati nell'art. 4 della legge  5  agosto  2022,  n.  118
(Legge annuale per il mercato e la concorrenza  2021),  le  modalita'
per   la   determinazione   dell'indennizzo   da   corrispondere   al
concessionario uscente da parte del  concessionario  subentrante,  in
ragione del valore aziendale dell'impresa, attestato da  una  perizia
giurata di stima redatta da un professionista  abilitato,  a  cura  e
spese  del  concessionario  uscente,  considerando  sia  il   residuo
ammortamento degli investimenti realizzati  nel  corso  del  rapporto
concessorio, autorizzati ove necessario dall'ente concedente, sia  il
valore  reddituale  dell'impresa  turistico-balneare,  come  definita
dall'art.  11,  comma  6,  della  legge  15  dicembre  2011,  n.  217
(Disposizioni    per    l'adempimento    di    obblighi     derivanti
dall'appartenenza  dell'Italia  alle  Comunita'   europee   -   legge
comunitaria 2010). "». 
    Infine, l'art.  3  della  legge  regionale  impugnata,  rubricato
«Linee guida. Modifiche all'art. 3 della legge regionale n. 31/2016»,
dispone: 
      «1. Al comma 1 dell'art. 3 della legge regionale n. 31/2016, le
parole: ", entro trenta giorni dalla data di entrata in vigore  della
presente legge," sono soppresse. 
      2. Al comma 1 dell'art. 3 della  legge  regionale  n.  31/2016,
dopo le parole: "convertito dalla legge 494/1993, " sono aggiunte  le
seguenti: "e per la determinazione dell'indennizzo, di  cui  all'art.
2, comma 1-bis, "». 
    Per effetto di tali interventi, l'art. 2  della  legge  regionale
della Toscana n. 31 del 2016 ha assunto il seguente tenore: 
      «Art. 2 (Criteri e condizioni per il rilascio delle concessioni
ultrasessennali). - 1. Nell'ambito delle procedure comparative per il
rilascio delle concessioni di durata superiore a sei anni  e  fino  a
venti anni, di cui all'art. 3,  comma  4-bis,  del  decreto-legge  n.
400/1993 convertito dalla legge 494/1993, nel rispetto  dei  principi
di  imparzialita',  non  discriminazione,  parita'  di   trattamento,
massima partecipazione, trasparenza e adeguata pubblicita': 
        a)  costituisce  condizione  per  il  rilascio   del   titolo
concessorio, l'impegno, da parte dell'assegnatario, a non affidare  a
terzi le attivita' oggetto della concessione, fatte salve: 
          1)  la  possibilita'  di  affidamento  in  gestione   delle
attivita' secondarie ai sensi dell'art. 45-bis del regio  decreto  30
marzo 1942, n. 327 (Approvazione  del  testo  definitivo  del  Codice
della navigazione); 
          2) la  sopravvenienza  di  gravi  e  comprovati  motivi  di
impedimento  alla  conduzione  diretta  da  parte   dell'assegnatario
stesso; 
        b) per la valutazione delle domande concorrenti,  costituisce
elemento  di  preferenza  la  presentazione   di   un   progetto   di
riqualificazione ambientale e  di  valorizzazione  paesaggistica  del
territorio  costiero,  in  coerenza  con  gli  elementi   di   valore
individuati nell'integrazione del  piano  di  indirizzo  territoriale
(PIT) avente valenza di piano paesaggistico regionale, approvato  con
delib. C.R. 27 marzo 2015, n. 37, con  particolare  riferimento  alle
schede  dei  sistemi  costieri  e  alle  schede  d'ambito  e  con  le
previsioni contenute negli strumenti urbanistici comunali; 
        b-bis) fermo restando quanto stabilito alla lettera  b),  per
la valutazione delle domande  concorrenti,  costituisce  elemento  di
premialita'    l'essere    micro,    piccola    o    media    impresa
turistico-ricreativa operante in ambito demaniale marittimo; 
        [c) in caso di  area  gia'  oggetto  di  concessione,  l'ente
gestore acquisisce il valore  aziendale  dell'impresa  insistente  su
tale area attestato da  una  perizia  giurata  di  stima  redatta  da
professionista abilitato acquisita a cura e spese del  concessionario
richiedente il rilascio della concessione ultrasessennale] (2) ; 
        [d) al concessionario uscente e' riconosciuto il  diritto  ad
un indennizzo, da parte del concessionario subentrante,  pari  al  90
per cento del  valore  aziendale  dell'impresa  insistente  sull'area
oggetto della concessione, attestato dalla  perizia  giurata  di  cui
alla  lettera  c),  da  pagarsi  integralmente  prima  dell'eventuale
subentro] (3) ; 
        e) le pubblicazioni effettuate alla data di entrata in vigore
della presente legge, nel Bollettino Ufficiale della Regione  Toscana
e sull'Albo pretorio  online  comunale,  per  il  rilascio  di  nuove
concessioni effettuate ex art. 18 del regolamento  del  codice  della
navigazione secondo le linee guida dell'Associazione nazionale comuni
italiani (ANCI), e per le quali non  e'  pervenuta  opposizione,  ne'
domande   concorrenti,   sono   valide   ed    efficaci    ai    fini
dell'applicazione della presente legge. 
      1-bis. Fino al riordino della disciplina statale in materia, le
linee guida di  cui  all'art.  3  definiscono,  in  applicazione  dei
principi enunciati nell'art. 4 della legge  5  agosto  2022,  n.  118
(Legge annuale per il mercato e la concorrenza  2021),  le  modalita'
per   la   determinazione   dell'indennizzo   da   corrispondere   al
concessionario uscente da parte del  concessionario  subentrante,  in
ragione del valore aziendale dell'impresa, attestato da  una  perizia
giurata di stima redatta da un professionista  abilitato,  a  cura  e
spese  del  concessionario  uscente,  considerando  sia  il   residuo
ammortamento degli investimenti realizzati  nel  corso  del  rapporto
concessorio, autorizzati ove necessario dall'ente concedente, sia  il
valore  reddituale  dell'impresa  turistico-balneare,  come  definita
dall'art.  11,  comma  6,  della  legge  15  dicembre  2011,  n.  217
(Disposizioni    per    l'adempimento    di    obblighi     derivanti
dall'appartenenza  dell'Italia  alle  Comunita'   europee   -   legge
comunitaria 2010)». 
    L'art. 3 della legge regionale della Toscana n. 31  del  2016  ha
assunto il seguente tenore: 
      «Art. 3 (Linee guida). - 1. La Giunta regionale  approva  linee
guida per  l'istruttoria  e  la  valutazione  delle  istanze  per  il
rilascio di concessione  ai  sensi  dell'art.  3,  comma  4-bis,  del
decreto-legge n. 400/1993 convertito dalla legge n. 494/1993,  e  per
la determinazione dell'indennizzo, di cui all'art. 2, comma 1-bis, in
applicazione anche dei criteri e delle condizioni stabilite dall'art.
2 della presente legge,  che  costituiscono  direttive  generali  per
l'esercizio  delle  funzioni  amministrative  trasferite   ai   sensi
dell'art. 27, comma 3, della legge regionale 1° dicembre 1998, n.  88
(Attribuzione agli enti locali e disciplina generale  delle  funzioni
amministrative  e  dei  compiti   in   materia   di   urbanistica   e
pianificazione territoriale, protezione della natura e dell'ambiente,
tutela dell'ambiente  dagli  inquinamenti  e  gestione  dei  rifiuti,
risorse idriche e difesa del suolo, energia  e  risorse  geotermiche,
opere pubbliche, viabilita' e trasporti conferite  alla  Regione  dal
decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112)». 
    Il quadro normativo di riferimento. 
    La disciplina concernente il rilascio delle concessioni  su  beni
demaniali marittimi interseca una pluralita'  di  settori  materiali,
attribuiti alla competenza sia statale che regionale  (si  confronti,
per tutte, la sentenza n. 40 del 2017). 
    Alle regioni sono attribuite, dall'art. 105, comma 2, lettera  l)
del decreto legislativo n. 112 del  1998,  competenze  amministrative
inerenti al rilascio delle concessioni in uso  di  beni  del  demanio
marittimo. Ai sensi dell'art. 42 del decreto legislativo  n.  96  del
1999, le relative funzioni sono esercitate, di  regola,  dai  comuni,
rispetto ai quali le regioni mantengono  poteri  di  indirizzo  (cfr.
art. 11, comma 6, della legge n. 217 del  2011  -  legge  comunitaria
2010 - come modificato dall'art. 34-quater, comma 1, lettera  a,  del
decreto-legge n. 179 del 2012). 
    La titolarita' dei relativi beni demaniali permane in  capo  allo
Stato, non avendo avuto attuazione, attraverso gli specifici  decreti
del Presidente del Consiglio dei  ministri  volti  all'individuazione
dei  singoli  beni,  l'art.  3,  comma  1,  lettera  a)  del  decreto
legislativo n.  85  del  2010  che,  in  combinato  disposto  con  il
successivo art. 5, comma 1, lettera a) del  medesimo  decreto,  aveva
prefigurato il trasferimento alle regioni di tali beni. 
    Secondo la costante giurisprudenza della Corte, «i criteri  e  le
modalita' di affidamento delle concessioni demaniali marittime devono
essere  stabiliti  nell'osservanza   dei   "principi   della   libera
concorrenza  e  della  liberta'  di  stabilimento,   previsti   dalla
normativa comunitaria e nazionale" (sentenza  n.  213  del  2011,  da
ultimo ribadita dalla citata sentenza n.  40  del  2017);  ambiti  da
ritenersi  estranei,  in  via  di  principio,  alle  possibilita'  di
intervento legislativo delle Regioni» (cosi' la sentenza n.  157  del
2017. Cfr. anche, tra le altre, le sentenze nn. 139 del 2021, 10  del
2021, 1 del 2019). 
    Venendo  ai  profili  di  diritto   dell'Unione   europea,   come
ampiamente noto, l'adeguamento del quadro  regolatorio  nazionale  ai
principi previsti dai Trattati e dal diritto derivato dell'Unione  ha
formato oggetto di un lungo e non sempre lineare processo, tuttora in
corso al momento in cui si redige il presente ricorso. 
    Gia' nel febbraio 2009 la Commissione europea avvio' la procedura
d'infrazione n. 2008/4908, nell'ambito della quale  si  censurava  il
fatto  che  in  Italia  l'attribuzione  delle  concessioni  demaniali
marittime per finalita'  ricreative  si  basasse  su  un  sistema  di
preferenza per il concessionario uscente, se non addirittura di  puro
e semplice rinnovo automatico della concessione gia' assentita. 
    La Commissione ha quindi chiesto di  modificare  le  disposizioni
normative nazionali che producevano tale effetto, ossia l'art. 37 del
codice della navigazione e l'art. 1, comma  2,  del  decreto-legge  5
ottobre 1993, n. 400 - le quali prevedevano, rispettivamente, il c.d.
diritto  d'insistenza  del  concessionario  uscente  e   il   rinnovo
automatico delle concessioni sessennali  -  cosi'  da  passare  a  un
sistema basato su concessioni  di  durata  massima  prestabilita,  da
attribuire   mediante   procedure   selettive   trasparenti   e   non
discriminatorie. 
    Nella  prima  fase  della  procedura,  le   contestazioni   della
Commissione si sono appuntate sulla contrarieta' del regime nazionale
alle norme  del  diritto  primario  dell'Unione  e,  in  particolare,
all'art. 43 dell'allora Trattato  CE  (ora  art.  49  del  TFUE),  in
materia di  liberta'  di  stabilimento,  in  ragione  della  barriera
all'ingresso che tale regime introduceva nei confronti delle  imprese
dell'Unione europea, alle quali non  era  concessa  la  possibilita',
alla scadenza della concessione, di prendere  il  posto  del  vecchio
gestore. 
    L'interpretazione   e'   stata   condivisa   da   codesta   Corte
costituzionale gia' nella sentenza n. 180 del 2010, che - occupandosi
di una legge della Regione Emilia-Romagna che attribuiva ai  titolari
di concessioni demaniali marittime il diritto  a  una  proroga  della
durata della  concessione  fino  ad  un  massimo  di  20  anni  -  ha
dichiarato che  simili  previsioni  determinano  una  «ingiustificata
compressione dell'assetto concorrenziale del mercato  della  gestione
del demanio marittimo, ( ... ), violando il principio di  parita'  di
trattamento (detto anche "di non  discriminazione"),  che  si  ricava
dagli articoli 49 e ss. del Trattato  sul  funzionamento  dell'Unione
europea, in tema di liberta'  di  stabilimento,  favorendo  i  vecchi
concessionari a scapito degli aspiranti nuovi». A tale  indirizzo  e'
stata data continuita' nelle sentenze n. 340 del 2010 e  n.  213  del
2011, relative ad altre leggi regionali. 
    Per  superare  le  contestazioni  della  Commissione,  e'   stata
inserita, nell'art. 1, comma 18, del decreto-legge 30  dicembre  2009
n. 194 (c.d. «mille proroghe»),  una  disposizione  che  ha  abrogato
l'art. 37, comma 2, del codice della navigazione (ossia la norma  che
prevedeva  il  diritto  d'insistenza),  nel  contempo  prorogando  le
concessioni in essere al 31 dicembre  2015,  onde  consentire,  nelle
more di tale scadenza, l'adozione di una normativa che  disciplinasse
l'affidamento delle  concessioni  attraverso  procedure  di  evidenza
pubblica. 
    In fase di conversione del  decreto-legge,  tuttavia,  in  questa
stessa disposizione fu inserito dal Parlamento un inciso  che  faceva
salva  l'applicabilita'  del  disposto  dell'art.  1,  comma  2,  del
decreto-legge n. 400 del 1993, il quale prevedeva  un  meccanismo  di
rinnovo automatico delle concessioni sessennali. 
    La  circostanza  ha  impedito   la   chiusura   della   procedura
d'infrazione. 
    La Commissione europea ha infatti comunicato, il 5  maggio  2010,
una lettera di c.d. «messa in mora complementare» con cui,  oltre  ad
agganciare  l'incompatibilita'  della  normativa  dell'Unione   anche
all'art. 12 della direttiva 2006/123/CE (c.d. «direttiva  Servizi»  o
«Bolkestein»), di  cui  nel  frattempo  era  scaduto  il  termine  di
recepimento (28 dicembre 2009), ha chiesto di  correggere  l'art.  1,
comma 18, del decreto  «mille  proroghe»,  espungendo  il  rinvio  al
meccanismo di rinnovo automatico previsto  dal  citato  decreto-legge
400/1993. 
    Nella lettera di messa in mora complementare,  la  Commissione  -
nel ribadire la contrarieta' al Trattato dei  meccanismi  di  proroga
automatica o di preferenza del concessionario uscente - ha  messo  in
evidenza che l'art. 12  della  direttiva  Bolkestein  prescrive  che,
qualora il numero di «autorizzazioni» disponibili per l'esercizio  di
un'attivita' economica sia limitato per  via  della  scarsita'  delle
risorse naturali o  delle  capacita'  tecniche  utilizzabili,  queste
siano assentite attraverso  procedure  di  selezione  che  assicurino
imparzialita'  e  trasparenza  e  prevedano  un'adeguata  pubblicita'
dell'avvio della sua procedura e del suo svolgimento. Questo articolo
vieta inoltre, al secondo paragrafo, il rinnovo  automatico  di  tali
autorizzazioni o l'attribuzione di qualsiasi "vantaggio" al  titolare
uscente o a persone che si trovino in particolari rapporti  con  esso
(4) . 
    Per «autorizzazione»,  secondo  le  definizioni  contenute  nella
direttiva,  deve  intendersi  «qualsiasi  procedura  che  obbliga  un
prestatore o un destinatario a rivolgersi ad un'autorita'  competente
allo  scopo  di  ottenere  una  decisione  formale  o  una  decisione
implicita relativa all'accesso ad un'attivita' di servizio o  al  suo
esercizio».  La  definizione,  pertanto,  si  attaglia  a   qualsiasi
attivita' economica il cui svolgimento  postuli  l'emissione  di  una
decisione di un'attivita' pubblica. In tale nozione, a giudizio della
Commissione,     doveva     ricomprendersi     anche      l'attivita'
turistico-balneare, considerato che il suo esercizio e'  condizionato
dal  previo  rilascio  di  una  concessione  sui  beni  del   demanio
marittimo. 
    Per superare definitivamente le contestazioni della  Commissione,
e' stato quindi approvato, in seno alla legge 15  dicembre  2011,  n.
217 (legge comunitaria 2010), un art. 11 («Modifiche al decreto-legge
5 ottobre 1993, n. 400, convertito, con modificazioni, dalla legge  4
dicembre 1993, n. 494. Procedura d'infrazione n. 2008/4908. Delega al
Governo in materia  di  concessioni  demaniali  marittime»),  che  ha
eliminato  ogni  rinvio  al  regime  del  rinnovo  automatico   delle
concessioni  (5) . 
    Cio' ha consentito l'archiviazione della procedura di infrazione,
avvenuta con decisione della Commissione del 27 febbraio 2012. 
    L'art. 11 della legge comunitaria 2010 conferiva anche una delega
legislativa per la revisione e il riordino della  normativa  relativa
alle concessioni demaniali  marittime,  ma  il  relativo  termine  di
quindici mesi e' spirato senza che la delega fosse esercitata. 
    Cio' si deve essenzialmente al fatto che, con l'art. 34-duodecies
del decreto-legge 18 ottobre 2012, n. 179 (inserito  dalla  legge  di
conversione del 17 dicembre 2012, n. 221), il termine di durata delle
concessioni demaniali marittime a uso turistico-ricreativo in  essere
e' stato prorogato al 31 dicembre 2020. 
    La  proroga  ope  legis  ha   costituito   oggetto   dei   rinvii
pregiudiziali disposti da due tribunali amministrativi regionali  (il
Tribunale amministrativo regionale della  Lombardia  e  il  Tribunale
amministrativo regionale della Sardegna) che,  in  sintesi,  si  sono
interrogati  sulla  compatibilita'  della  stessa  con   i   principi
stabiliti nel Trattato e nel  diritto  derivato  dell'Unione  europea
(segnatamente, nell'art. 12 della direttiva Bolkestein). 
    La questione e' stata  definita  dalla  Corte  di  giustizia  con
sentenza del 14 luglio 2016, cause riunite C-458/14, Promoimpresa,  e
C-67/15, Melis e a.. 
    Ai fini che qui  rilevano,  la  sentenza  si  segnala  per  avere
confermato che, in linea di principio, le  concessioni  demaniali  in
questione  rientrano  nel  campo  di  applicazione  della   direttiva
2006/123/CE e, in particolare, del suo art. 12 (pur  residuando,  nei
casi di specie, un  apprezzamento  di  fatto  -  rimesso  al  giudice
nazionale  -  circa  la  natura  «scarsa»,  o  meno,  della   risorsa
attribuita in concessione (6) ). 
    In particolare, essa  ha  ritenuto  che  le  concessioni  possano
«essere   qualificate   come   «autorizzazioni»,   ai   sensi   delle
disposizioni della direttiva 2006/123, in quanto  costituiscono  atti
formali, qualunque sia la loro qualificazione nel diritto  nazionale,
che i prestatori devono ottenere dalle autorita' nazionali al fine di
poter esercitare la loro attivita' economica» (cfr.  punto  41  della
sentenza). 
    La  Corte  di  giustizia  ha,  peraltro,  anche   affermato   che
l'eventuale inapplicabilita' delle disposizioni della  direttiva  non
esimerebbe le autorita' concedenti dall'affidare le  concessioni  che
abbiano un interesse transfrontaliero certo - che siano, cioe',  tali
da  poter  ragionevolmente  suscitare  l'interesse  economico  di  un
operatore economico situato in un altro Stato  membro  dell'Unione  -
nel rispetto delle regole fondamentali del Trattato sul funzionamento
dell'Unione  europea  e,  in  particolare,  del  principio   di   non
discriminazione (7) . 
    All'indomani del deposito della sentenza della Corte di giustizia
-  la  quale,  nella  sostanza,  chiariva  che   era   passibile   di
disapplicazione la  proroga  al  2020  delle  concessioni  esistenti,
disposta dall'art. 34-duodecies del decreto-legge n. 179 del  2012  -
il Parlamento,  senza  abrogare  tale  disposizione,  e'  intervenuto
inserendo, in sede di conversione del decreto-legge 24  giugno  2016,
n. 113, un comma 3-septies all'art. 25, del seguente  tenore:  «Nelle
more della revisione e del riordino della materia in  conformita'  ai
principi  di  derivazione  europea,  per  garantire   certezza   alle
situazioni giuridiche  in  atto  e  assicurare  l'interesse  pubblico
all'ordinata gestione del demanio  senza  soluzione  di  continuita',
conservano validita' i rapporti gia' instaurati e  pendenti  in  base
all'art. 1, comma 18, del decreto-legge 30  dicembre  2009,  n.  194,
convertito, con modificazioni, dalla legge 26 febbraio 2010, n. 25». 
    Un successivo disegno di legge recante «Delega al Governo per  la
revisione e il riordino della  normativa  relativa  alle  concessioni
demaniali marittime, lacuali e fluviali ad uso turistico-ricreativo»,
presentato nel corso della XVII legislatura, non e'  stato  approvato
dal Parlamento. 
    Con l'art. 1, commi 682 e 683 della legge 30  dicembre  2018,  n.
145 il  legislatore  ha  prorogato  ulteriormente  l'efficacia  delle
concessioni dei beni del demanio marittimo per quindici  anni,  cosi'
differendone la scadenza al 2033. 
    A   fronte   di   diverse   pronunce   giudiziali   e   decisioni
amministrative di disapplicazione di tale proroga,  per  contrarieta'
con  il  diritto  dell'Unione,  con  l'art.   182,   comma   2,   del
decreto-legge 19 maggio 2020,  n.  34,  recante  «Misure  urgenti  in
materia di salute, sostegno al  lavoro  e  all'economia,  nonche'  di
politiche sociali connesse all'emergenza epidemiologica da COVID-19»,
come convertito dalla legge 17 luglio 2020, n. 77, e' stata  ribadita
l'efficacia della proroga disposta con la legge n. 145 del 2018. 
    In  questo  contesto,  sono  intervenute  le  due  note  sentenze
dell'adunanza plenaria del Consiglio di Stato, numeri 17 e 18  del  9
novembre 2021, che hanno confermato l'incompatibilita' della  proroga
con il diritto dell'Unione europea, con conseguente obbligo della sua
disapplicazione  anche  da  parte  delle  pubbliche  amministrazioni,
stabilendo tuttavia che - nei due casi sub iudice, ma con indicazione
di un principio di diritto  di  portata  tendenzialmente  generale  -
l'efficacia delle concessioni in essere  poteva  ritenersi  prorogata
fino  alla  data  del  31  dicembre  2023,  onde  evitare   l'impatto
socio-economico che sarebbe derivato da  una  decadenza  immediata  e
generalizzata di tutti i titoli in essere e, nel contempo,  concedere
alle amministrazioni un lasso  di  tempo  utile  per  predisporre  le
procedure  di  gara  (che,  auspicabilmente,  avrebbero  potuto,  nel
medesimo periodo di tempo, formare oggetto di un riordino legislativo
della materia in conformita' ai  principi  e  alla  disposizioni  del
diritto dell'Unione europea). 
    In linea con questa indicazione,  con  l'art.  3  della  legge  5
agosto 2022, n. 118, sono stati abrogati i commi 682 e 683  dell'art.
1 della legge n. 145 del 2018 e si e' stabilito  che  le  concessioni
demaniali in esame avrebbero continuato ad avere efficacia fino al 31
dicembre 2023, con  eccezione  dei  casi  in  cui  ragioni  oggettive
impedissero la conclusione delle procedure di gara  entro  tale  data
(casi  nei  quali  il  termine  di  scadenza  delle  concessioni  era
prorogato per il tempo strettamente necessario e, comunque, non oltre
il 31 dicembre 2024). 
    L'art. 4 della medesima legge conferiva al Governo una delega per
l'adozione, entro sei mesi dalla sua entrata in vigore, di uno o piu'
decreti legislativi volti a riordinare e semplificare  la  disciplina
in materia di concessioni demaniali marittime, lacuali e fluviali per
finalita' turistico-ricreative  e  sportive.  Questa  delega  non  e'
stata, tuttavia, esercitata dal Governo. 
    Con l'art. 12, comma 6-sexies, decreto-legge 29 dicembre 2022, n.
198, introdotto dalla legge di conversione 24 febbraio 2023,  n.  14,
il termine di scadenza delle concessioni de quibus e'  stato  fissato
al 31 dicembre 2024, con possibilita' di  «slittamento»  sino  al  31
dicembre 2025, in presenza di oggettive ragioni tali da  impedire  la
conclusione  tempestiva  delle  procedure  selettive  (cosi'   l'art.
10-quater, comma 3, del medesimo decreto-legge). 
    Nelle more di tali interventi normativi,  e  in  particolare  nel
dicembre  2020,  la  Commissione  europea  aveva  avviato  una  nuova
procedura di infrazione, la n. 2020/4118, giunta poi allo  stadio  di
parere motivato  il  16  novembre  2023,  nella  quale  ha  formulato
contestazioni sostanzialmente sovrapponibili a quelle contenute nella
procedura avviata nel  2008,  come  integrata  dalla  messa  in  mora
complementare del 2010. 
    Anche la Corte di giustizia dell'Unione  europea,  a  seguito  di
rinvio disposto dal Tribunale amministrativo regionale per la Puglia,
Sezione di Lecce, e' tornata a  pronunciarsi  sulla  materia  con  la
sentenza 20 aprile 2023, nella causa C-348/22, AGCM/Comune di Ginosa,
nella  quale  ha  ribadito  che  il  diritto  dell'Unione  osta  alla
concessioni di proroghe delle concessioni in parola,  poiche'  l'art.
12, paragrafi 1 e 2, della direttiva  Bolkestein  impone  agli  Stati
membri,  in  termini  incondizionati  e   sufficientemente   precisi,
l'obbligo di  applicare  una  procedura  di  selezione  imparziale  e
trasparente  tra  i  candidati  potenziali  e  vieta   di   rinnovare
automaticamente  un'autorizzazione  rilasciata  per  una  determinata
attivita'. 
    Infine, l'art. 1 del decreto-legge  16  settembre  2024,  n.  131
(c.d. «decreto salva-infrazioni») - successivo alla  legge  regionale
impugnata e in corso di conversione al momento in cui si  propone  il
presente ricorso - ha riscritto gli articoli 3 e 4 della legge n. 118
del 2022, definendo le caratteristiche della procedura di affidamento
delle concessioni, stabilendo che queste dovranno essere  avviate  al
piu' tardi entro il 30  giugno  2027,  e  prevedendo  un  sistema  di
indennizzi per i concessionari uscenti. 
    Quanto a quest'ultimo, e' previsto che il concessionario  uscente
ha  diritto  al  riconoscimento  di  un  indennizzo,  a  carico   del
concessionario  subentrante,  pari  al  valore   degli   investimenti
effettuati e non ancora ammortizzati al  termine  della  concessione,
ivi compresi gli investimenti effettuati  in  conseguenza  di  eventi
calamitosi debitamente dichiarati dalle autorita'  competenti  ovvero
in conseguenza di sopravvenuti obblighi di legge, al  netto  di  ogni
misura di aiuto o sovvenzione pubblica eventualmente percepita e  non
rimborsata,  nonche'  pari  a  quanto  necessario  per  garantire  al
concessionario  uscente  un'equa  remunerazione  sugli   investimenti
effettuati negli ultimi cinque  anni.  Per  definire  i  criteri  per
calcolare tale equa remunerazione, si  rinvia  all'emanazione  di  un
decreto  del  Ministro  delle  infrastrutture  e  dei  trasporti,  di
concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze  da  adottarsi
entro il 31 marzo 2025,  la  cui  mancata  adozione  non  giustifica,
tuttavia, il mancato avvio della procedura di affidamento. Per quanto
riguarda il valore degli investimenti effettuati e non ammortizzati e
di quanto necessario a garantire un'equa remunerazione, questo  sara'
determinato con un'apposita perizia  acquisita  dall'ente  concedente
prima della pubblicazione del bando di gara, con spese a  carico  del
concessionario uscente. La perizia deve essere  rilasciata  in  forma
asseverata e con esplicita dichiarazione di responsabilita' da  parte
di un professionista nominato dal medesimo ente concedente tra cinque
nominativi  indicati  dal  presidente  del  Consiglio  nazionale  dei
dottori commercialisti e degli esperti contabili. 
    Le disposizioni della legge regionale impugnate sono  illegittime
per i seguenti motivi: 
1) In relazione  all'art.  117,  comma  secondo,  lettere  e),  della
Costituzione violazione della potesta'  legislativa  esclusiva  dello
Stato nella materia della «tutela della concorrenza». 
    Si e' visto che,  per  costante  giurisprudenza  della  Corte,  i
criteri e le modalita' di  affidamento  delle  concessioni  demaniali
marittime -  oltre  a  dover  essere  stabiliti  nell'osservanza  dei
principi della libera concorrenza e della  liberta'  di  stabilimento
imposti dal Trattato e dal diritto  derivato  dell'Unione  europea  -
riguardano ambiti da ritenersi estranei alla potesta' legislativa  di
intervento delle regioni (si vedano, per tutte, le sentenza  nn.  213
del 2011 e 40 del 2017). 
    A tali  criteri  puo'  dare  contenuto  esclusivamente  la  legge
statale (fermo restando, poi, che la  declinazione  in  concreto  dei
criteri normativi ben puo'  rientrare  nell'ambito  delle  competenze
amministrative di regioni ed enti locali), giacche', diversamente, si
finirebbe per abdicare all'esigenza della regolazione  uniforme,  sul
piano  nazionale,  della  disciplina  della   concorrenza   e   delle
condizioni del mercato, nonche', in ultima analisi, alla  parita'  di
trattamento, al cui presidio e' appunto posto il titolo di competenza
legislativa esclusiva dello Stato di cui all'art. 117, comma secondo,
lettera e) della Costituzione. 
    Quanto precede va affermato anche  a  prescindere  dagli  aspetti
sostanziali della regolazione: anche ad ammettere,  ad  esempio,  che
l'attribuzione di un titolo di  premialita'  alla  micro,  piccola  o
media impresa turistico-ricreativa sia  scelta  compatibile  con  gli
obiettivi di politica sociale richiamati dall'art. 12, par. 3,  della
direttiva servizi (e, in effetti, in parte  se  ne  rinviene  traccia
anche nel novellato art. 4, comma 1, della legge n. 118 del 2022, che
nell'ultimo  periodo  richiama  la   finalita'   di   «agevolare   la
partecipazione delle microimprese,  delle  piccole  imprese  e  delle
imprese giovanili»), e' evidente che essa non  puo'  riguardare  solo
una parte del territorio nazionale. 
    Nella fattispecie, peraltro, l'intervento normativo regionale  si
presta - come si vedra' - a fondate censure anche  nel  merito  delle
scelte con esso operate. 
    Ne' puo' rilevare che, al  tempo  dell'entrata  in  vigore  della
legge,  a  livello  statale  non  fosse  stato  ancora  adottata  una
specifica disciplina di riordino della materia: alle regioni  non  e'
consentito intervenire con legge in materie di  competenza  esclusiva
dello Stato, quale e' quella regolata dalla  direttiva  servizi,  con
l'argomento che la disciplina che si va a introdurre  sia,  in  tesi,
maggiormente  rispondente  al  diritto  dell'Unione  europea  e  agli
obblighi di trasposizione della suddetta direttiva. 
    Giova, al riguardo, richiamare quanto affermato dalla Corte nella
sentenza n. 1 del 2019: «Non vale, d'altra parte, evocare concorrenti
competenze regionali indotte dalla natura  prettamente  locale  della
realta' sulla quale interviene  la  l.r.  Liguria  n.  26  del  2017,
poiche' il mercato delle concessioni balneari non ha dimensione  solo
locale,  ma  rilievo  potenzialmente   transfrontaliero   (tanto   da
interessare le  competenze  dell'Unione  europea,  che  appunto  sono
impegnate sul presupposto che l'offerta di una  concessione  balneare
possa intercettare l'interesse di un  operatore  stabilito  in  altro
Stato membro). Ne'  maggior  pregio  ha,  infine,  l'argomento  della
resistente che fa  leva  sulla  "clausola  di  cedevolezza",  di  cui
all'art. 84 del decreto legislativo n. 59 del 2010, giacche' l'ambito
di applicazione di tale clausola attiene alle materie  di  competenza
esclusiva regionale e a quelle di competenza concorrente. Competenze,
queste, che - al fine di assicurare il tempestivo  recepimento  della
direttiva 2006/123/CE - lo Stato puo'  "attrarre  in  sussidiarieta'"
nelle more del loro esercizio da parte delle Regioni,  senza,  pero',
che la previsione  della  clausola  consenta,  poi  alle  regioni  di
intervenire sull'intera materia regolata dalla direttiva  e,  quindi,
anche in ordine  a  suoi  contenuti  o  profili  che  attengano  alla
competenza esclusiva del legislatore statale. Il che vale anche nella
prospettiva  della   cosiddetta   "cedevolezza   invertita"   poiche'
l'intervento   che   il   legislatore   regionale   puo'   anticipare
nell'inerzia del legislatore statale attiene pur sempre (e  soltanto)
a materie di competenza  concorrente  della  Regione.  Ed  invero  la
sentenza n. 398 del 2006 -  dalla  quale  la  resistente  ritiene  di
evincere un tale (inespresso) speculare principio  di  cedevolezza  -
afferma bensi' "la legittimita' dell'intervento  legislativo  di  una
Regione  in  funzione  immediatamente  attuativa  di  una   direttiva
comunitaria", ma contestualmente precisa che tale intervento  dipende
"dalla  sua  inerenza  ad  una  materia  attribuita   alla   potesta'
legislativa regionale"». 
    Alla stregua di tali pacifici principi, si dimostra  illegittimo,
innanzitutto, l'art.  1  della  legge  regionale  impugnata,  benche'
questo si limiti a modificare il preambolo della legge  regionale  n.
31 del 2016, 
    Come si e'  visto  nella  nota  a  pie'  di  pagina  1,  infatti,
nell'assetto statutario toscano la motivazione e' elemento essenziale
della legge e forma «parte integrante»  del  testo  normativo,  ossia
contribuisce a formarne il contenuto precettivo. 
    Cio' posto, il preambolo della legge regionale n.  31  del  2016,
come modificato dall'art. 1 della  legge  regionale  oggi  impugnata,
eccede dalle  competenze  legislative  della  regione,  invadendo  la
competenza esclusiva dello Stato, in quanto: 
      muove  dall'erroneo   presupposto,   che   essa   finisce   per
codificare, che spetti al legislatore regionale stabilire i  principi
e  i  criteri  direttivi  sulla  cui  base  effettuare  le  procedure
comparative  per  l'assegnazione  delle  concessioni  demaniali   per
finalita' turistico-ricreative e definire - sia pure «nelle more  del
riordino della disciplina statale in materia» (espressione su cui  si
tornera' infra) - i criteri per  la  determinazione  dell'indennizzo,
demandando la loro concreta individuazione  a  un  provvedimento  (le
«linee guida») attribuito alla competenza dalla Giunta regionale; 
      stabilisce  di  incorporare,  a  tal   fine,   nell'ordinamento
regionale le previsioni contenute nella legge n.  118  del  2022,  in
forma di criteri di delegazione legislativa  (poi  non  esercitata  a
livello statale), finendo per conferire  potenziale  ultrattivita'  a
tali previsioni, rendendole  resistenti  a  eventuali  interventi  di
novellazione da parte del legislatore statale (evenienza che, come si
e' visto,  si  e'  poi  verificata,  considerato  che  l'art.  1  del
decreto-legge n. 131 del 2024 ha modificato gli articoli 3 e 4  della
legge n. 118 del 2022,  che  appunto  contenevano,  nella  previgente
versione, i «principi e criteri direttivi»  incorporati  nella  legge
regionale). 
    Per ragioni consimili e' costituzionalmente illegittimo l'art. 2,
comma 3, della legge  regionale  impugnata,  che  -  dando  contenuto
precettivo a  quanto  enunciato  nella  motivazione  -  definisce  un
aspetto essenziale della procedura di affidamento, quale i criteri di
scelta  del  contraente,  introducendo  un  criterio  di  premialita'
(«l'essere  micro,  piccola  o  media  impresa   turistico-ricreativa
operante in ambito demaniale marittimo») e  confermando  quello  gia'
contenuto  nella  lettera  b)  dell'art.  2,  comma  1,   delle legge
regionale n. 31 del 2016, riferito alla presentazione di progetti  di
riqualificazione ambientale e  di  valorizzazione  paesaggistica  del
territorio costiero. 
    Lo stesso vizio di eccesso di potere legislativo  regionale,  per
invasione della competenza esclusiva dello Stato, caratterizza l'art.
2, comma 4, della legge regionale n. 30 del 2024, che  disciplina  un
altro aspetto essenziale delle  procedure  di  affidamento,  come  il
riconoscimento di un indennizzo al concessionario uscente da porre  a
carico  del  subentrante,  suscettibile  di  incidere  sul   corretto
dispiegarsi della concorrenza, in  quanto  idoneo  a  introdurre  una
ingiustificata ed eccessivamente  elevata  barriera  di  ingresso  ai
nuovi entrati [valga richiamare, sul punto, la sentenza  n.  157  del
2017,  cit.  che  ha   dichiarato   l'illegittimita'   costituzionale
dell'art. 2, comma 1, lettera c) e d) della legge regionale n. 31 del
2016, che appunto riguardava il tema degli indennizzi]. 
    Ne' vale a elidere il  vulnus  alla  competenza  esclusiva  dello
Stato l'incipit del comma, «Fino al riordino della disciplina statale
in materia», sia per la descritta illegittimita' del meccanismo della
«cedevolezza invertita», tanto piu' se si pretenda di esercitarla  in
materie di competenza esclusiva statale (si veda Corte costituzionale
n. 1 del 2019), sia per la  vaghezza  della  formula  utilizzata,  la
quale rende, a  ben  vedere,  assolutamente  incerto  il  verificarsi
dell'evento che, in tesi, determinerebbe  l'inefficacia  della  norma
regionale. 
    Prova che ne sia che il 16 settembre 2024, ossia lo stesso giorno
in cui e' stato pubblicato il  decreto-legge  n.  131  del  2024,  la
Giunta  regionale  della  Toscana  ha  adottato  le  linee  guida  in
questione  e,  nell'occasione,  gli  organi   della   Regione   hanno
manifestato pubblicamente l'opinione secondo cui la «cedevolezza» non
si era realizzata (8) 
    E', conseguentemente, illegittimo  anche  l'art.  3  della  legge
regionale impugnata,  il  cui  effetto,  come  si  e'  visto,  e'  di
attribuire alla Giunta regionale il potere di adottare  provvedimenti
generali riguardo alla determinazione  dell'indennizzo  spettante  ai
concessionari uscenti, sulla scorta dei criteri individuati nel comma
1-bis, del novellato art. 2 della legge regionale  n.  31  del  2016,
cosi' consentendo all'organo  di  Governo  regionale  di  invadere  -
attraverso la mediazione della detta (incostituzionale)  disposizione
- la competenza esclusiva dello Stato. 
2) In relazione  all'art.  117,  comma  secondo,  lettera  e),  della
Costituzione violazione della potesta'  legislativa  esclusiva  dello
Stato nella materia della «tutela  della  concorrenza.  In  relazione
all'art. 117,  comma  primo,  Costituzione,  violazione  dei  vincoli
derivanti dall'ordinamento dell'Unione europea. 
    Il vizio sopra  denunciato  e'  assorbente  e  si  ritiene  possa
rendere superfluo l'esame dei contenuti specifici delle  disposizioni
della legge regionale impugnata. 
    Tali contenuti, in  ogni  caso,  integrano  la  violazione  degli
obblighi derivanti  dal  Trattato  e  dall'art.  12  delle  direttiva
2006/123/CE, nella misura in cui stabiliscono elementi di premialita'
nelle selezioni  e  fissano  principi  o  criteri  di  determinazione
dell'indennizzo  eccentrici   rispetto   a   quelli   stabiliti   dal
legislatore statale nei novellati articoli 3 e 4 della legge  n.  118
del 2022. 
    Questi ultimi articoli possono utilmente assumersi  quali  «norme
interposte», benche'  intervenuti  dopo  l'approvazione  della  legge
regionale,  considerato  che  essi  rappresentano  l'equilibrio  che,
nell'interlocuzione  con  la  Commissione  europea,  si   e'   potuto
raggiungere in vista della chiusura della procedura di infrazione. 
    L'assetto che deriva dalle norme regionali impugnate si discosta,
in alcuni casi anche notevolmente, da questo equilibrio. 
    Se ne discosta, innanzitutto, nella misura in cui introduce i due
elementi di premialita' nelle selezioni  per  gli  affidamenti  delle
concessioni di cui alle lettere b) e b-bis)  del  novellato  art.  2,
comma 1, della legge regionale n. 31 del  2016,  rappresentati  dalla
presentazione  di  progetti  di  riqualificazione  ambientale  e   di
valorizzazione paesaggistica del territorio costiero  e  dall'essere,
l'operatore economico interessato, una micro, piccola o media impresa
turistico-ricreativa operante in ambito demaniale marittimo. 
    Ma  se  ne  discosta,  soprattutto,  nei   criteri   di   calcolo
dell'indennizzo in favore del concessionario uscente, posto a  carico
del concessionario subentrante. 
    Il dato emerge con chiarezza dal confronto  tra  il  nuovo  comma
1-bis dell'art.  2  della legge  regionale n.  31  del  2016  con  le
previsioni dell'art. 1 del decreto-legge n. 131 del 2024. 
    La norma regionale, infatti,  commisura  l'indennizzo  al  valore
aziendale dell'impresa, attestato da una  perizia  giurata  di  stima
redatta  da  un  professionista  abilitato,  a  cura  e   spese   del
concessionario uscente,  considerando  sia  il  residuo  ammortamento
degli investimenti realizzati nel  corso  del  rapporto  concessorio,
autorizzati  ove  necessario  dall'ente  concedente,  sia  il  valore
reddituale dell'impresa turistico-balneare, come  definita  dall'art.
11, comma 6, della legge 15 dicembre 2011, n. 217. 
    La norma statale, viceversa, limita l'indennizzo al valore  degli
investimenti effettuati e non ancora ammortizzati  al  termine  della
concessione, ivi compresi gli investimenti effettuati in  conseguenza
di  eventi  calamitosi   debitamente   dichiarati   dalle   autorita'
competenti ovvero in conseguenza di sopravvenuti obblighi  di  legge,
al netto di ogni misura di aiuto o sovvenzione pubblica eventualmente
percepita e non rimborsata, cui  va  aggiunto  esclusivamente  quanto
necessario  per   garantire   al   concessionario   uscente   un'equa
remunerazione sugli investimenti effettuati negli ultimi cinque anni,
secondo   criteri   da   determinarsi    con    successivo    decreto
interministeriale. 
    Inoltre, mentre la norma statale affida  all'ente  concedente  la
scelta dell'esperto  chiamato  a  valutare  le  grandezze  rilevanti,
secondo  modalita'  tali  da  garantirne  l'indipendenza,  la   norma
regionale prevede che la perizia sia redatta da un esperto incaricato
«a cura» del concessionario uscente. 
    Se ne deve concludere che le  previsioni  della  legge  regionale
vanno al di la' dell'equilibrio identificato dalla normativa  statale
al fine di contenere la portata dell'indennizzo nei limiti  stabiliti
dalla normativa europea, per come interpretata dalla  Commissione,  e
pertanto - lungi dal garantire  al  concessionario  uscente  un  equo
ristoro  nei  limiti  dell'affidamento  tutelabile  -   finisca   per
accordare ad esso quel «vantaggio»  vietato  dall'art.  12,  par.  2,
della direttiva servizi e dalla norma nazionale di recepimento  (art.
16, comma 4, del decreto legislativo 26 marzo 2010, n. 59). 
    Anche per tali ragioni va,  quindi,  dichiarata  l'illegittimita'
costituzionale delle disposizioni di legge regionale impugnate.  

(1) Merita qui ricordare che, ai sensi dell'art. 39, comma  2,  dello
    Statuto della Regione Toscana «(l)e leggi e  i  regolamenti  sono
    motivati, nei modi previsti dalla  legge».  L'art.  9,  comma  1,
    della legge regionale della Toscana n. 55  del  2008  stabilisce,
    poi, che «(l)a motivazione  delle  leggi  e  dei  regolamenti  e'
    contenuta in un preambolo, parte integrante del  testo  normativo
    ed e' composta dai "visto" e dai "considerato"». 

(2) Lettera dichiarata incostituzionale con sentenza 7  luglio  2017,
    n. 157. 

(3) Lettera dichiarata incostituzionale con sentenza 7  luglio  2017,
    n. 157. 

(4) Si riporta, per maggior comodita' di lettura dei  Giudicanti,  il
    testo dell'art. 12 della direttiva servizi, rubricato  «Selezione
    tra diversi candidati»: «1. Qualora il numero  di  autorizzazioni
    disponibili per una determinata attivita' sia  limitato  per  via
    della scarsita' delle risorse naturali o delle capacita' tecniche
    utilizzabili,  gli  Stati  membri  applicano  una  procedura   di
    selezione tra i candidati potenziali, che  presenti  garanzie  di
    imparzialita'  e  di  trasparenza  e  preveda,  in   particolare,
    un'adeguata pubblicita' dell'avvio  della  procedura  e  del  suo
    svolgimento e completamento. 2. Nei casi di cui  al  paragrafo  1
    l'autorizzazione e' rilasciata per una durata limitata adeguata e
    non  puo'  prevedere  la  procedura  di  rinnovo  automatico  ne'
    accordare altri vantaggi al prestatore uscente o  a  persone  che
    con tale prestatore abbiano particolari legami. 3. Fatti salvi il
    paragrafo 1 e gli articoli 9 e 10, gli Stati membri possono tener
    conto, nello stabilire le regole della procedura di selezione, di
    considerazioni di  salute  pubblica,  di  obiettivi  di  politica
    sociale, della salute e della sicurezza dei lavoratori dipendenti
    ed autonomi, della protezione dell'ambiente,  della  salvaguardia
    del patrimonio culturale e di altri motivi imperativi d'interesse
    generale conformi al diritto  comunitario».  La  disposizione  e'
    stata  recepita  nell'ordinamento  nazionale  dall'art.  16   del
    decreto legislativo 26 marzo 2010, n. 59, il quale dispone quanto
    segue: «1. Nelle ipotesi in cui il numero di titoli autorizzatori
    disponibili per una determinata attivita' di servizi sia limitato
    per ragioni correlate alla scarsita'  delle  risorse  naturali  o
    delle capacita' tecniche  disponibili,  le  autorita'  competenti
    applicano una procedura di selezione tra i  candidati  potenziali
    ed assicurano la  predeterminazione  e  la  pubblicazione,  nelle
    forme previste  dai  propri  ordinamenti,  dei  criteri  e  delle
    modalita' atti ad  assicurarne  l'imparzialita',  cui  le  stesse
    devono attenersi. 2. Nel fissare le  regole  della  procedura  di
    selezione  le  autorita'  competenti  possono  tenere  conto   di
    considerazioni di  salute  pubblica,  di  obiettivi  di  politica
    sociale, della salute e della sicurezza dei lavoratori dipendenti
    ed autonomi, della protezione dell'ambiente,  della  salvaguardia
    del patrimonio culturale e di altri motivi imperativi d'interesse
    generale  conformi  al  diritto   comunitario.   3.   L'effettiva
    osservanza dei criteri e delle modalita' di cui al comma  1  deve
    risultare dai singoli  provvedimenti  relativi  al  rilascio  del
    titolo autorizzatorio. 4. Nei casi di cui al comma 1 il titolo  e
    rilasciato per una durata limitata e non  puo'  essere  rinnovato
    automaticamente,  ne'  possono  essere  accordati   vantaggi   al
    prestatore uscente o ad altre persone, ancorche' giustificati  da
    particolari legami con il primo».   

(5) Si riporta, di seguito, il testo originario  dell'art.  11  della
    legge comunitaria 2010: «1. Al fine di chiudere la  procedura  di
    infrazione n.  2008/4908  avviata  ai  sensi  dell'art.  258  del
    Trattato sul funzionamento dell'Unione europea, nonche'  al  fine
    di  rispondere  all'esigenza  degli  operatori  del  mercato   di
    usufruire di un quadro normativo stabile  che,  conformemente  ai
    principi  comunitari,  consenta  lo  sviluppo   e   l'innovazione
    dell'impresa  turistico-balneare-ricreativa:  a)   il   comma   2
    dell'art. 1 del decreto-legge 5 ottobre 1993, n. 400, convertito,
    con modificazioni,  dalla  legge  4  dicembre  1993,  n.  494,  e
    successive  modificazioni,  e'  abrogato;  b)  al   comma   2-bis
    dell'art. 1 del decreto-legge 5 ottobre 1993, n. 400, convertito,
    con modificazioni,  dalla  legge  4  dicembre  1993,  n.  494,  e
    successive modificazioni, le parole: «di cui  al  comma  2»  sono
    sostituite dalle seguenti: «di cui al comma 1»;  c)  all'art.  3,
    comma  4-bis,  del  decreto-legge  5  ottobre   1993,   n.   400,
    convertito, con modificazioni, dalla legge 4  dicembre  1993,  n.
    494, le parole: «Ferme restando le disposizioni di  cui  all'art.
    1, comma 2,» sono soppresse ed e' aggiunto, in fine, il  seguente
    periodo: «Le disposizioni del presente  comma  non  si  applicano
    alle  concessioni   rilasciate   nell'ambito   delle   rispettive
    circoscrizioni territoriali dalle autorita' portuali di cui  alla
    legge 28 gennaio 1994, n. 84».  2.  Il  Governo  e'  delegato  ad
    adottare, entro quindici mesi dalla data  di  entrata  in  vigore
    della presente legge, su proposta del Ministro per i rapporti con
    le regioni e per la coesione  territoriale,  di  concerto  con  i
    Ministri delle infrastrutture e dei  trasporti,  dell'economia  e
    delle finanze, dello sviluppo economico, per  la  semplificazione
    normativa, per le politiche europee  e  per  il  turismo,  previa
    intesa da sancire in sede di Conferenza unificata di cui all'art.
    8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n.  281,  e  successive
    modificazioni,  un  decreto  legislativo  avente  ad  oggetto  la
    revisione  e  il  riordino  della  legislazione   relativa   alle
    concessioni demaniali marittime secondo  i  seguenti  principi  e
    criteri direttivi: (...). 3. - 6. (... )» 

(6) Cfr., in particolare, il punto 43 della  decisione:  «Per  quanto
    riguarda, piu' specificamente, la questione se dette  concessioni
    debbano essere oggetto di un numero  limitato  di  autorizzazioni
    per via della scarsita' delle risorse naturali, spetta al giudice
    nazionale verificare se tale requisito sia  soddisfatto.  A  tale
    riguardo, il fatto che le  concessioni  di  cui  ai  procedimenti
    principali  siano  rilasciate  a  livello  non  nazionale  bensi'
    comunale deve, in particolare, essere preso in considerazione  al
    fine di determinare se tali aree che possono  essere  oggetto  di
    uno sfruttamento economico siano in numero limitato». 

(7) Giova evidenziare che, nella  sentenza  20  gennaio  2018,  causa
    C-360/15,  X,  la  Corte  di  giustizia  ha  poi  definitivamente
    chiarito  che  la  direttiva  servizi  si  applica  anche  a  una
    situazione  i  cui  elementi   rilevanti   si   collocano   tutti
    all'interno di un solo Stato membro e non solo alle situazioni di
    interesse transfrontaliero certo. 

(8) Si riporta,  al  riguardo,  il  comunicato  stampa  emesso  dalla
    Regione Toscana il 17 settembre 2024  (sottolineature  aggiunte):
    «Dopo l'approvazione della legge regionale, lo scorso luglio, che
    riordina  in  Toscana  la  materia  delle  concessioni  demaniali
    marittime, la giunta regionale ha approvato ieri le  linee  guida
    riguardanti l'istruttoria per il rilascio delle concessioni e per
    la   determinazione   dell'indennizzo   da    corrispondere    al
    concessionario uscente da  parte  di  quello  subentrante.  Nelle
    stesse ore in cui la Giunta approvava  la  propria  delibera,  e'
    stato pubblicato in Gazzetta Ufficiale il decreto-legge nazionale
    che contiene i criteri per disciplinare le gare delle concessioni
    balneari, demandando ad un  ulteriore  decreto  ministeriale,  da
    adottarsi entro il 31 marzo 2025, la definizione dei criteri  per
    determinare l'indennizzo. "Il decreto  legge  appena  entrato  in
    vigore - spiegano presidente Giani e l'assessore  ad  economia  e
    turismo Leonardo Marras  -  da'  la  possibilita'  ai  Comuni  di
    prolungare la validita' delle concessioni fino  al  30  settembre
    2027, ma restano da regolamentare gli indennizzi ai concessionari
    uscenti. Evidentemente questa lunga gestazione prima della  firma
    del  Presidente  Mattarella  ha  introdotto   cambiamenti   anche
    sostanziali, tanto che la norma regionale e  le  linee  attuative
    sono in linea, e dunque hanno pieno valore anche di  fronte  alla
    norma  nazionale.  Tale  norma  pero'  e'  talmente  confusa  che
    sicuramente la nostra legge  la  migliora  e  da'  un  quadro  di
    riferimento a tutti i comuni toscani invece di lasciarli da  soli
    di fronte alle nuove responsabilita'" "La Toscana si e' mossa con
    la massima tempestivita'  -  continuano  il  presidente  Giani  e
    l'assessore Marras  -  ottenendo  il  consenso  di  Anci,  comuni
    costieri e associazioni di categoria. Il confronto  con  tutti  i
    soggetti coinvolti e'  infatti  proseguito  nel  corso  dei  mesi
    estivi proprio per arrivare a delle  indicazioni  trasparenti  in
    grado di tutelare  un  settore  cosi'  rilevante  in  attesa  del
    Governo". Il documento approvato ("Linee guida per  l'istruttoria
    e la valutazione delle istanze per  il  rilascio  di  concessioni
    demaniali  per  finalita'   turistico   ricreative   e   per   la
    determinazione dell'indennizzo, in attuazione dell'art.  3  della
    legge regionale 9 maggio 2016, n. 31, come modificata dalla legge
    regionale 29 luglio 2024, n. 30") contiene le direttive  generali
    alle quali i Comuni dovranno uniformarsi nella valutazione  delle
    istanze  per  il  rilascio  delle  concessioni  balneari  e   per
    determinare l'equo indennizzo, che rappresenta una delle  novita'
    della nuova legge. In particolare,  per  quanto  riguarda  questo
    ultimo punto, le linee guida  stabiliscono  che  per  determinare
    l'indennizzo occorrono  due  elementi:  il  residuo  ammortamento
    degli investimenti realizzati durante la concessione ed il valore
    reddituale dell'impresa turistico-balneare. Viene  precisato  che
    il valore dell'indennizzo deve essere attestato  da  una  perizia
    giurata di stima presentata dal concessionario  uscente,  che  ne
    sosterra' i relativi costi  e  scegliera'  tra  i  professionisti
    abilitati il perito incaricato di  redigerla.  Spetta  al  Comune
    verificare la terzieta' del  perito  scelto  dal  concessionario.
    Inoltre si stabilisce che per la  determinazione  dell'indennizzo
    il perito deve fare riferimento ai principi, alle  metodologie  e
    alle procedure di stima di cui alla norma UNI  11729/2018  'Linee
    guida per  la  stima  del  valore  delle  imprese  concessionarie
    demaniali  marittime,  lacuali  e  fluviali   a   uso   turistico
    ricreativo (imprese balneari)' e ai vigenti principi italiani  di
    valutazione,   come   approvati   dal   Consiglio   dei   Garanti
    dell'Organismo italiano di valutazione. Per la determinazione del
    valore  degli  investimenti,  qualora  il  concessionario   abbia
    beneficiato di contributi di qualunque  genere  e  tipologia,  da
    parte di ente pubblico o di un organismo di diritto pubblico,  il
    loro importo va escluso dalla determinazione dell'indennizzo». 
 
                               P.Q.M. 
 
    Alla stregua di quanto precede  si  confida  che  codesta  Ecc.ma
Corte vorra' dichiarare l'illegittimita' degli articoli 1,  2,  commi
terzo e quarto, e 3 della legge regionale  della  Toscana  29  luglio
2024, n. 30. 
    Con l'originale notificato del ricorso si depositera'  l'estratto
della delibera del Consiglio dei ministri del 27 settembre 2024. 
        Roma, 2 ottobre 2024 
 
                                  L'Avvocato dello Stato: Fiorentino  

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