Concessioni, ricorso del Governo alla Corte Costituzionale contro la legge regionale Toscana
Demanio e patrimonio dello Stato e delle Regioni - Concessioni demaniali marittime - Norme della Regione Toscana - Modifiche al preambolo e agli artt. 2 e 3 della legge regionale n. 31 del 2016 - Motivazione dell'intervento normativo regionale, nelle more del riordino della disciplina della materia da parte dello Stato - Disciplina delle procedure selettive di affidamento delle concessioni demaniali marittime - Criteri di valutazione delle domande concorrenti - Introduzione, fermo restando la preferenza riconosciuta alla presentazione di un progetto di riqualificazione ambientale e di valorizzazione paesaggistica del territorio costiero, di un elemento di premialita' costituito dall'essere, l'operatore economico interessato, una micro, piccola o media impresa turistico-ricreativa - Criteri per la determinazione dell'indennizzo da corrispondere al concessionario uscente da parte del concessionario subentrante - Linee guida. - Legge della Regione Toscana 29 luglio 2024, n. 30 (Disposizioni in materia di concessioni demaniali marittime. Modifiche alla l.r. 31/2016), artt. 1, 2, commi 3 e 4, e 3.
(GU n.44 del 30-10-2024 )
Ricorso ai sensi dell'art. 127 della Costituzione del Presidente
del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, nei cui uffici domicilia in Roma dei Portoghesi
n. 12 (pec: roma@mailcert.avvocaturastato.it) contro la Regione
Toscana, in persona del Presidente in carica per l'impugnazione della
legge regionale della Toscana n. 30 del 29 luglio 2024, pubblicata
nel Bollettino Ufficiale della Regione Toscana n. 39 del 7 agosto
2024, rubricata «Disposizioni in materia di concessioni demaniali
marittime. Modifiche alla legge regionale n. 31/2016», in relazione
ai suoi articoli 1, 2, commi terzo e quarto, e 3.
Le disposizioni impugnate.
Nella seduta del 27 settembre 2024, il Consiglio dei ministri ha
deliberato di impugnare la legge regionale della Toscana n. 30 del
2024, in relazione ai suoi articoli 1, 2, commi terzo e quarto, e 3.
La legge regionale ha la finalita', enunciata nel suo preambolo,
di «adeguare e attualizzare la legge regionale n. 31/2016 alle
sopravvenienze normative e giurisprudenziali che, negli ultimi anni,
hanno contribuito a delineare un nuovo assetto nella materia delle
concessioni demaniali marittime» («considerato» n. 1), poiche' la
«situazione di grande incertezza dovuta all'approssimarsi della
scadenza dell'ulteriore proroga al 31 dicembre 2024 delle concessioni
in essere», renderebbe «necessario procedere con urgenza per fornire
ai comuni indicazioni uniformi su tutto il territorio regionale per
esperire le procedure comparative per l'affidamento delle concessioni
demaniali marittime per finalita' turistico ricreative»
(«considerato» n. 6).
A tal fine, il legislatore regionale dichiara di intervenire «con
norme di rango legislativo, in conformita' ai principi stabiliti dal
legislatore statale» («considerato» n. 6, ultimo periodo), stabilendo
«nelle more di un intervento normativo statale ( ... ) l'applicazione
del principio che riconosce un equo indennizzo a favore del
concessionario uscente a carico del concessionario subentrante, in
conformita' a quanto indicato nella legge n. 118/2022 e a quanto gia'
affermato dal Consiglio di Stato nella sopracitata sentenza 17/2021
ove si sancisce che "L'indizione di procedure competitive per
l'assegnazione delle concessioni dovra', pertanto, ove ne ricorrano i
presupposti, essere supportata dal riconoscimento di un indennizzo a
tutela degli eventuali investimenti effettuati dai concessionari
uscenti, essendo tale meccanismo indispensabile per tutelare
l'affidamento degli stessi» («considerato» n. 7).
Nel quadro di tali obiettivi, l'art. 1 della legge regionale,
rubricato «Modifiche al preambolo della legge regionale n. 31/2016»,
stabilisce quanto segue:
«1. Dopo il numero 4 del preambolo della legge regionale 9
maggio 2016, n. 31 (Disposizioni urgenti in materia di concessioni
demaniali marittime. Abrogazione dell'art. 32 della legge regionale
n. 82/2015), e' inserito il seguente:
"4-bis. Dall'entrata in vigore della presente legge si sono
sempre piu' consolidati, in via giurisprudenziale, i principi sulla
cui base effettuare le procedure comparative per l'assegnazione delle
concessioni demaniali per finalita' turistico-ricreative, fino alla
loro consacrazione in via legislativa avvenuta con l'art. 4 della
legge 8 agosto 2022, n. 118 (Legge annuale per il mercato e la
concorrenza 2021), che, nel declinare i principi ed i criteri
direttivi in base ai quali effettuare il riordino della disciplina in
materia di concessioni demaniali marittime, conferendo apposita
delega al Governo che l'esecutivo non ha esercitato, ha stabilito,
tra l'altro, che le procedure comparative debbano svolgersi nel
rispetto dei principi di imparzialita', non discriminazione, parita'
di trattamento, massima partecipazione, trasparenza e adeguata
pubblicita', nonche' ha sancito il riconoscimento di un indennizzo al
concessionario uscente posto a carico del concessionario subentrante;
principio individuato dal Consiglio di Stato nella sentenza
dell'adunanza plenaria 9 novembre 2021, n. 17, ove si afferma che
«L'indizione di procedure competitive per l'assegnazione delle
concessioni dovra', pertanto, ove ne ricorrano i presupposti, essere
supportata dal riconoscimento di un indennizzo a tutela degli
eventuali investimenti effettuati dai concessionari uscenti, essendo
tale meccanismo indispensabile per tutelare l'affidamento degli
stessi.»;
2. Dopo il numero 4-bis del preambolo della legge regionale n.
31/2016 e' inserito il seguente:
"4-ter. Considerato inoltre che il Consiglio di Stato,
sezione VII, con le sentenze 20 maggio 2024, nn. 4479, 4480 e 4481,
ha affermato: n. 4479 ai paragrafi 29, 30 e 31, n. 4480 ai paragrafi
60, 61 e 62, n. 4481 ai paragrafi 58, 59 e 60, che i principi e i
criteri direttivi enunciati dalla legge n. 118/2022 soccorrono
certamente per una disciplina uniforme delle procedure selettive di
affidamento delle concessioni, anche se non hanno trovato attuazione
essendo la delega scaduta senza esercizio, in quanto tali principi e
criteri direttivi entrano senz'altro a comporre il quadro dei
riferimenti assiologici che permeano l'ordinamento vigente."
3. Dopo il numero 4-ter del preambolo della legge regionale n.
31/2016 e' inserito il seguente:
"4-quater. Considerato pertanto che, in attesa del riordino
della disciplina della materia da parte dello Stato, e' opportuno
intervenire, tenendo conto dei principi della legge n. 118/2022, al
fine di esercitare il coordinamento istituzionale degli enti locali
per definire una disciplina uniforme su tutto il territorio regionale
delle procedure selettive di affidamento delle concessioni, che i
comuni devono effettuare nell'esercizio delle funzioni attribuite
loro da parte della Regione;".
4. Dopo il numero 4-quater del preambolo della legge regionale
n. 31/2016 e' inserito il seguente:
"4-quinquies. Nelle more del riordino della disciplina statale
in materia, si rende pertanto necessario definire i criteri per la
determinazione dell'indennizzo e demandare alle linee guida adottate
dalla Giunta regionale, che costituiscono direttive generali ai
comuni per l'esercizio delle funzioni amministrative trasferite, di
stabilire le modalita' con le quali determinarlo."» (1) .
Il successivo art. 2, intitolato «Criteri e condizioni per il
rilascio delle concessioni ultrasessennali», nei suoi commi 3 e 4
stabilisce quanto segue:
«3. Al comma 1 dell'art. 2 della legge regionale n. 31/2016,
dopo la lettera b) e' inserita la seguente lettera:
"b-bis) fermo restando quanto stabilito alla lettera b), per
la valutazione delle domande concorrenti, costituisce elemento di
premialita' l'essere micro, piccola o media impresa
turistico-ricreativa operante in ambito demaniale marittimo;".
4. Dopo il comma 1 dell'art. 2 della legge regionale n.
31/2016, e' aggiunto il seguente:
"1-bis. Fino al riordino della disciplina statale in materia,
le linee guida di cui all'art. 3 definiscono, in applicazione dei
principi enunciati nell'art. 4 della legge 5 agosto 2022, n. 118
(Legge annuale per il mercato e la concorrenza 2021), le modalita'
per la determinazione dell'indennizzo da corrispondere al
concessionario uscente da parte del concessionario subentrante, in
ragione del valore aziendale dell'impresa, attestato da una perizia
giurata di stima redatta da un professionista abilitato, a cura e
spese del concessionario uscente, considerando sia il residuo
ammortamento degli investimenti realizzati nel corso del rapporto
concessorio, autorizzati ove necessario dall'ente concedente, sia il
valore reddituale dell'impresa turistico-balneare, come definita
dall'art. 11, comma 6, della legge 15 dicembre 2011, n. 217
(Disposizioni per l'adempimento di obblighi derivanti
dall'appartenenza dell'Italia alle Comunita' europee - legge
comunitaria 2010). "».
Infine, l'art. 3 della legge regionale impugnata, rubricato
«Linee guida. Modifiche all'art. 3 della legge regionale n. 31/2016»,
dispone:
«1. Al comma 1 dell'art. 3 della legge regionale n. 31/2016, le
parole: ", entro trenta giorni dalla data di entrata in vigore della
presente legge," sono soppresse.
2. Al comma 1 dell'art. 3 della legge regionale n. 31/2016,
dopo le parole: "convertito dalla legge 494/1993, " sono aggiunte le
seguenti: "e per la determinazione dell'indennizzo, di cui all'art.
2, comma 1-bis, "».
Per effetto di tali interventi, l'art. 2 della legge regionale
della Toscana n. 31 del 2016 ha assunto il seguente tenore:
«Art. 2 (Criteri e condizioni per il rilascio delle concessioni
ultrasessennali). - 1. Nell'ambito delle procedure comparative per il
rilascio delle concessioni di durata superiore a sei anni e fino a
venti anni, di cui all'art. 3, comma 4-bis, del decreto-legge n.
400/1993 convertito dalla legge 494/1993, nel rispetto dei principi
di imparzialita', non discriminazione, parita' di trattamento,
massima partecipazione, trasparenza e adeguata pubblicita':
a) costituisce condizione per il rilascio del titolo
concessorio, l'impegno, da parte dell'assegnatario, a non affidare a
terzi le attivita' oggetto della concessione, fatte salve:
1) la possibilita' di affidamento in gestione delle
attivita' secondarie ai sensi dell'art. 45-bis del regio decreto 30
marzo 1942, n. 327 (Approvazione del testo definitivo del Codice
della navigazione);
2) la sopravvenienza di gravi e comprovati motivi di
impedimento alla conduzione diretta da parte dell'assegnatario
stesso;
b) per la valutazione delle domande concorrenti, costituisce
elemento di preferenza la presentazione di un progetto di
riqualificazione ambientale e di valorizzazione paesaggistica del
territorio costiero, in coerenza con gli elementi di valore
individuati nell'integrazione del piano di indirizzo territoriale
(PIT) avente valenza di piano paesaggistico regionale, approvato con
delib. C.R. 27 marzo 2015, n. 37, con particolare riferimento alle
schede dei sistemi costieri e alle schede d'ambito e con le
previsioni contenute negli strumenti urbanistici comunali;
b-bis) fermo restando quanto stabilito alla lettera b), per
la valutazione delle domande concorrenti, costituisce elemento di
premialita' l'essere micro, piccola o media impresa
turistico-ricreativa operante in ambito demaniale marittimo;
[c) in caso di area gia' oggetto di concessione, l'ente
gestore acquisisce il valore aziendale dell'impresa insistente su
tale area attestato da una perizia giurata di stima redatta da
professionista abilitato acquisita a cura e spese del concessionario
richiedente il rilascio della concessione ultrasessennale] (2) ;
[d) al concessionario uscente e' riconosciuto il diritto ad
un indennizzo, da parte del concessionario subentrante, pari al 90
per cento del valore aziendale dell'impresa insistente sull'area
oggetto della concessione, attestato dalla perizia giurata di cui
alla lettera c), da pagarsi integralmente prima dell'eventuale
subentro] (3) ;
e) le pubblicazioni effettuate alla data di entrata in vigore
della presente legge, nel Bollettino Ufficiale della Regione Toscana
e sull'Albo pretorio online comunale, per il rilascio di nuove
concessioni effettuate ex art. 18 del regolamento del codice della
navigazione secondo le linee guida dell'Associazione nazionale comuni
italiani (ANCI), e per le quali non e' pervenuta opposizione, ne'
domande concorrenti, sono valide ed efficaci ai fini
dell'applicazione della presente legge.
1-bis. Fino al riordino della disciplina statale in materia, le
linee guida di cui all'art. 3 definiscono, in applicazione dei
principi enunciati nell'art. 4 della legge 5 agosto 2022, n. 118
(Legge annuale per il mercato e la concorrenza 2021), le modalita'
per la determinazione dell'indennizzo da corrispondere al
concessionario uscente da parte del concessionario subentrante, in
ragione del valore aziendale dell'impresa, attestato da una perizia
giurata di stima redatta da un professionista abilitato, a cura e
spese del concessionario uscente, considerando sia il residuo
ammortamento degli investimenti realizzati nel corso del rapporto
concessorio, autorizzati ove necessario dall'ente concedente, sia il
valore reddituale dell'impresa turistico-balneare, come definita
dall'art. 11, comma 6, della legge 15 dicembre 2011, n. 217
(Disposizioni per l'adempimento di obblighi derivanti
dall'appartenenza dell'Italia alle Comunita' europee - legge
comunitaria 2010)».
L'art. 3 della legge regionale della Toscana n. 31 del 2016 ha
assunto il seguente tenore:
«Art. 3 (Linee guida). - 1. La Giunta regionale approva linee
guida per l'istruttoria e la valutazione delle istanze per il
rilascio di concessione ai sensi dell'art. 3, comma 4-bis, del
decreto-legge n. 400/1993 convertito dalla legge n. 494/1993, e per
la determinazione dell'indennizzo, di cui all'art. 2, comma 1-bis, in
applicazione anche dei criteri e delle condizioni stabilite dall'art.
2 della presente legge, che costituiscono direttive generali per
l'esercizio delle funzioni amministrative trasferite ai sensi
dell'art. 27, comma 3, della legge regionale 1° dicembre 1998, n. 88
(Attribuzione agli enti locali e disciplina generale delle funzioni
amministrative e dei compiti in materia di urbanistica e
pianificazione territoriale, protezione della natura e dell'ambiente,
tutela dell'ambiente dagli inquinamenti e gestione dei rifiuti,
risorse idriche e difesa del suolo, energia e risorse geotermiche,
opere pubbliche, viabilita' e trasporti conferite alla Regione dal
decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112)».
Il quadro normativo di riferimento.
La disciplina concernente il rilascio delle concessioni su beni
demaniali marittimi interseca una pluralita' di settori materiali,
attribuiti alla competenza sia statale che regionale (si confronti,
per tutte, la sentenza n. 40 del 2017).
Alle regioni sono attribuite, dall'art. 105, comma 2, lettera l)
del decreto legislativo n. 112 del 1998, competenze amministrative
inerenti al rilascio delle concessioni in uso di beni del demanio
marittimo. Ai sensi dell'art. 42 del decreto legislativo n. 96 del
1999, le relative funzioni sono esercitate, di regola, dai comuni,
rispetto ai quali le regioni mantengono poteri di indirizzo (cfr.
art. 11, comma 6, della legge n. 217 del 2011 - legge comunitaria
2010 - come modificato dall'art. 34-quater, comma 1, lettera a, del
decreto-legge n. 179 del 2012).
La titolarita' dei relativi beni demaniali permane in capo allo
Stato, non avendo avuto attuazione, attraverso gli specifici decreti
del Presidente del Consiglio dei ministri volti all'individuazione
dei singoli beni, l'art. 3, comma 1, lettera a) del decreto
legislativo n. 85 del 2010 che, in combinato disposto con il
successivo art. 5, comma 1, lettera a) del medesimo decreto, aveva
prefigurato il trasferimento alle regioni di tali beni.
Secondo la costante giurisprudenza della Corte, «i criteri e le
modalita' di affidamento delle concessioni demaniali marittime devono
essere stabiliti nell'osservanza dei "principi della libera
concorrenza e della liberta' di stabilimento, previsti dalla
normativa comunitaria e nazionale" (sentenza n. 213 del 2011, da
ultimo ribadita dalla citata sentenza n. 40 del 2017); ambiti da
ritenersi estranei, in via di principio, alle possibilita' di
intervento legislativo delle Regioni» (cosi' la sentenza n. 157 del
2017. Cfr. anche, tra le altre, le sentenze nn. 139 del 2021, 10 del
2021, 1 del 2019).
Venendo ai profili di diritto dell'Unione europea, come
ampiamente noto, l'adeguamento del quadro regolatorio nazionale ai
principi previsti dai Trattati e dal diritto derivato dell'Unione ha
formato oggetto di un lungo e non sempre lineare processo, tuttora in
corso al momento in cui si redige il presente ricorso.
Gia' nel febbraio 2009 la Commissione europea avvio' la procedura
d'infrazione n. 2008/4908, nell'ambito della quale si censurava il
fatto che in Italia l'attribuzione delle concessioni demaniali
marittime per finalita' ricreative si basasse su un sistema di
preferenza per il concessionario uscente, se non addirittura di puro
e semplice rinnovo automatico della concessione gia' assentita.
La Commissione ha quindi chiesto di modificare le disposizioni
normative nazionali che producevano tale effetto, ossia l'art. 37 del
codice della navigazione e l'art. 1, comma 2, del decreto-legge 5
ottobre 1993, n. 400 - le quali prevedevano, rispettivamente, il c.d.
diritto d'insistenza del concessionario uscente e il rinnovo
automatico delle concessioni sessennali - cosi' da passare a un
sistema basato su concessioni di durata massima prestabilita, da
attribuire mediante procedure selettive trasparenti e non
discriminatorie.
Nella prima fase della procedura, le contestazioni della
Commissione si sono appuntate sulla contrarieta' del regime nazionale
alle norme del diritto primario dell'Unione e, in particolare,
all'art. 43 dell'allora Trattato CE (ora art. 49 del TFUE), in
materia di liberta' di stabilimento, in ragione della barriera
all'ingresso che tale regime introduceva nei confronti delle imprese
dell'Unione europea, alle quali non era concessa la possibilita',
alla scadenza della concessione, di prendere il posto del vecchio
gestore.
L'interpretazione e' stata condivisa da codesta Corte
costituzionale gia' nella sentenza n. 180 del 2010, che - occupandosi
di una legge della Regione Emilia-Romagna che attribuiva ai titolari
di concessioni demaniali marittime il diritto a una proroga della
durata della concessione fino ad un massimo di 20 anni - ha
dichiarato che simili previsioni determinano una «ingiustificata
compressione dell'assetto concorrenziale del mercato della gestione
del demanio marittimo, ( ... ), violando il principio di parita' di
trattamento (detto anche "di non discriminazione"), che si ricava
dagli articoli 49 e ss. del Trattato sul funzionamento dell'Unione
europea, in tema di liberta' di stabilimento, favorendo i vecchi
concessionari a scapito degli aspiranti nuovi». A tale indirizzo e'
stata data continuita' nelle sentenze n. 340 del 2010 e n. 213 del
2011, relative ad altre leggi regionali.
Per superare le contestazioni della Commissione, e' stata
inserita, nell'art. 1, comma 18, del decreto-legge 30 dicembre 2009
n. 194 (c.d. «mille proroghe»), una disposizione che ha abrogato
l'art. 37, comma 2, del codice della navigazione (ossia la norma che
prevedeva il diritto d'insistenza), nel contempo prorogando le
concessioni in essere al 31 dicembre 2015, onde consentire, nelle
more di tale scadenza, l'adozione di una normativa che disciplinasse
l'affidamento delle concessioni attraverso procedure di evidenza
pubblica.
In fase di conversione del decreto-legge, tuttavia, in questa
stessa disposizione fu inserito dal Parlamento un inciso che faceva
salva l'applicabilita' del disposto dell'art. 1, comma 2, del
decreto-legge n. 400 del 1993, il quale prevedeva un meccanismo di
rinnovo automatico delle concessioni sessennali.
La circostanza ha impedito la chiusura della procedura
d'infrazione.
La Commissione europea ha infatti comunicato, il 5 maggio 2010,
una lettera di c.d. «messa in mora complementare» con cui, oltre ad
agganciare l'incompatibilita' della normativa dell'Unione anche
all'art. 12 della direttiva 2006/123/CE (c.d. «direttiva Servizi» o
«Bolkestein»), di cui nel frattempo era scaduto il termine di
recepimento (28 dicembre 2009), ha chiesto di correggere l'art. 1,
comma 18, del decreto «mille proroghe», espungendo il rinvio al
meccanismo di rinnovo automatico previsto dal citato decreto-legge
400/1993.
Nella lettera di messa in mora complementare, la Commissione -
nel ribadire la contrarieta' al Trattato dei meccanismi di proroga
automatica o di preferenza del concessionario uscente - ha messo in
evidenza che l'art. 12 della direttiva Bolkestein prescrive che,
qualora il numero di «autorizzazioni» disponibili per l'esercizio di
un'attivita' economica sia limitato per via della scarsita' delle
risorse naturali o delle capacita' tecniche utilizzabili, queste
siano assentite attraverso procedure di selezione che assicurino
imparzialita' e trasparenza e prevedano un'adeguata pubblicita'
dell'avvio della sua procedura e del suo svolgimento. Questo articolo
vieta inoltre, al secondo paragrafo, il rinnovo automatico di tali
autorizzazioni o l'attribuzione di qualsiasi "vantaggio" al titolare
uscente o a persone che si trovino in particolari rapporti con esso
(4) .
Per «autorizzazione», secondo le definizioni contenute nella
direttiva, deve intendersi «qualsiasi procedura che obbliga un
prestatore o un destinatario a rivolgersi ad un'autorita' competente
allo scopo di ottenere una decisione formale o una decisione
implicita relativa all'accesso ad un'attivita' di servizio o al suo
esercizio». La definizione, pertanto, si attaglia a qualsiasi
attivita' economica il cui svolgimento postuli l'emissione di una
decisione di un'attivita' pubblica. In tale nozione, a giudizio della
Commissione, doveva ricomprendersi anche l'attivita'
turistico-balneare, considerato che il suo esercizio e' condizionato
dal previo rilascio di una concessione sui beni del demanio
marittimo.
Per superare definitivamente le contestazioni della Commissione,
e' stato quindi approvato, in seno alla legge 15 dicembre 2011, n.
217 (legge comunitaria 2010), un art. 11 («Modifiche al decreto-legge
5 ottobre 1993, n. 400, convertito, con modificazioni, dalla legge 4
dicembre 1993, n. 494. Procedura d'infrazione n. 2008/4908. Delega al
Governo in materia di concessioni demaniali marittime»), che ha
eliminato ogni rinvio al regime del rinnovo automatico delle
concessioni (5) .
Cio' ha consentito l'archiviazione della procedura di infrazione,
avvenuta con decisione della Commissione del 27 febbraio 2012.
L'art. 11 della legge comunitaria 2010 conferiva anche una delega
legislativa per la revisione e il riordino della normativa relativa
alle concessioni demaniali marittime, ma il relativo termine di
quindici mesi e' spirato senza che la delega fosse esercitata.
Cio' si deve essenzialmente al fatto che, con l'art. 34-duodecies
del decreto-legge 18 ottobre 2012, n. 179 (inserito dalla legge di
conversione del 17 dicembre 2012, n. 221), il termine di durata delle
concessioni demaniali marittime a uso turistico-ricreativo in essere
e' stato prorogato al 31 dicembre 2020.
La proroga ope legis ha costituito oggetto dei rinvii
pregiudiziali disposti da due tribunali amministrativi regionali (il
Tribunale amministrativo regionale della Lombardia e il Tribunale
amministrativo regionale della Sardegna) che, in sintesi, si sono
interrogati sulla compatibilita' della stessa con i principi
stabiliti nel Trattato e nel diritto derivato dell'Unione europea
(segnatamente, nell'art. 12 della direttiva Bolkestein).
La questione e' stata definita dalla Corte di giustizia con
sentenza del 14 luglio 2016, cause riunite C-458/14, Promoimpresa, e
C-67/15, Melis e a..
Ai fini che qui rilevano, la sentenza si segnala per avere
confermato che, in linea di principio, le concessioni demaniali in
questione rientrano nel campo di applicazione della direttiva
2006/123/CE e, in particolare, del suo art. 12 (pur residuando, nei
casi di specie, un apprezzamento di fatto - rimesso al giudice
nazionale - circa la natura «scarsa», o meno, della risorsa
attribuita in concessione (6) ).
In particolare, essa ha ritenuto che le concessioni possano
«essere qualificate come «autorizzazioni», ai sensi delle
disposizioni della direttiva 2006/123, in quanto costituiscono atti
formali, qualunque sia la loro qualificazione nel diritto nazionale,
che i prestatori devono ottenere dalle autorita' nazionali al fine di
poter esercitare la loro attivita' economica» (cfr. punto 41 della
sentenza).
La Corte di giustizia ha, peraltro, anche affermato che
l'eventuale inapplicabilita' delle disposizioni della direttiva non
esimerebbe le autorita' concedenti dall'affidare le concessioni che
abbiano un interesse transfrontaliero certo - che siano, cioe', tali
da poter ragionevolmente suscitare l'interesse economico di un
operatore economico situato in un altro Stato membro dell'Unione -
nel rispetto delle regole fondamentali del Trattato sul funzionamento
dell'Unione europea e, in particolare, del principio di non
discriminazione (7) .
All'indomani del deposito della sentenza della Corte di giustizia
- la quale, nella sostanza, chiariva che era passibile di
disapplicazione la proroga al 2020 delle concessioni esistenti,
disposta dall'art. 34-duodecies del decreto-legge n. 179 del 2012 -
il Parlamento, senza abrogare tale disposizione, e' intervenuto
inserendo, in sede di conversione del decreto-legge 24 giugno 2016,
n. 113, un comma 3-septies all'art. 25, del seguente tenore: «Nelle
more della revisione e del riordino della materia in conformita' ai
principi di derivazione europea, per garantire certezza alle
situazioni giuridiche in atto e assicurare l'interesse pubblico
all'ordinata gestione del demanio senza soluzione di continuita',
conservano validita' i rapporti gia' instaurati e pendenti in base
all'art. 1, comma 18, del decreto-legge 30 dicembre 2009, n. 194,
convertito, con modificazioni, dalla legge 26 febbraio 2010, n. 25».
Un successivo disegno di legge recante «Delega al Governo per la
revisione e il riordino della normativa relativa alle concessioni
demaniali marittime, lacuali e fluviali ad uso turistico-ricreativo»,
presentato nel corso della XVII legislatura, non e' stato approvato
dal Parlamento.
Con l'art. 1, commi 682 e 683 della legge 30 dicembre 2018, n.
145 il legislatore ha prorogato ulteriormente l'efficacia delle
concessioni dei beni del demanio marittimo per quindici anni, cosi'
differendone la scadenza al 2033.
A fronte di diverse pronunce giudiziali e decisioni
amministrative di disapplicazione di tale proroga, per contrarieta'
con il diritto dell'Unione, con l'art. 182, comma 2, del
decreto-legge 19 maggio 2020, n. 34, recante «Misure urgenti in
materia di salute, sostegno al lavoro e all'economia, nonche' di
politiche sociali connesse all'emergenza epidemiologica da COVID-19»,
come convertito dalla legge 17 luglio 2020, n. 77, e' stata ribadita
l'efficacia della proroga disposta con la legge n. 145 del 2018.
In questo contesto, sono intervenute le due note sentenze
dell'adunanza plenaria del Consiglio di Stato, numeri 17 e 18 del 9
novembre 2021, che hanno confermato l'incompatibilita' della proroga
con il diritto dell'Unione europea, con conseguente obbligo della sua
disapplicazione anche da parte delle pubbliche amministrazioni,
stabilendo tuttavia che - nei due casi sub iudice, ma con indicazione
di un principio di diritto di portata tendenzialmente generale -
l'efficacia delle concessioni in essere poteva ritenersi prorogata
fino alla data del 31 dicembre 2023, onde evitare l'impatto
socio-economico che sarebbe derivato da una decadenza immediata e
generalizzata di tutti i titoli in essere e, nel contempo, concedere
alle amministrazioni un lasso di tempo utile per predisporre le
procedure di gara (che, auspicabilmente, avrebbero potuto, nel
medesimo periodo di tempo, formare oggetto di un riordino legislativo
della materia in conformita' ai principi e alla disposizioni del
diritto dell'Unione europea).
In linea con questa indicazione, con l'art. 3 della legge 5
agosto 2022, n. 118, sono stati abrogati i commi 682 e 683 dell'art.
1 della legge n. 145 del 2018 e si e' stabilito che le concessioni
demaniali in esame avrebbero continuato ad avere efficacia fino al 31
dicembre 2023, con eccezione dei casi in cui ragioni oggettive
impedissero la conclusione delle procedure di gara entro tale data
(casi nei quali il termine di scadenza delle concessioni era
prorogato per il tempo strettamente necessario e, comunque, non oltre
il 31 dicembre 2024).
L'art. 4 della medesima legge conferiva al Governo una delega per
l'adozione, entro sei mesi dalla sua entrata in vigore, di uno o piu'
decreti legislativi volti a riordinare e semplificare la disciplina
in materia di concessioni demaniali marittime, lacuali e fluviali per
finalita' turistico-ricreative e sportive. Questa delega non e'
stata, tuttavia, esercitata dal Governo.
Con l'art. 12, comma 6-sexies, decreto-legge 29 dicembre 2022, n.
198, introdotto dalla legge di conversione 24 febbraio 2023, n. 14,
il termine di scadenza delle concessioni de quibus e' stato fissato
al 31 dicembre 2024, con possibilita' di «slittamento» sino al 31
dicembre 2025, in presenza di oggettive ragioni tali da impedire la
conclusione tempestiva delle procedure selettive (cosi' l'art.
10-quater, comma 3, del medesimo decreto-legge).
Nelle more di tali interventi normativi, e in particolare nel
dicembre 2020, la Commissione europea aveva avviato una nuova
procedura di infrazione, la n. 2020/4118, giunta poi allo stadio di
parere motivato il 16 novembre 2023, nella quale ha formulato
contestazioni sostanzialmente sovrapponibili a quelle contenute nella
procedura avviata nel 2008, come integrata dalla messa in mora
complementare del 2010.
Anche la Corte di giustizia dell'Unione europea, a seguito di
rinvio disposto dal Tribunale amministrativo regionale per la Puglia,
Sezione di Lecce, e' tornata a pronunciarsi sulla materia con la
sentenza 20 aprile 2023, nella causa C-348/22, AGCM/Comune di Ginosa,
nella quale ha ribadito che il diritto dell'Unione osta alla
concessioni di proroghe delle concessioni in parola, poiche' l'art.
12, paragrafi 1 e 2, della direttiva Bolkestein impone agli Stati
membri, in termini incondizionati e sufficientemente precisi,
l'obbligo di applicare una procedura di selezione imparziale e
trasparente tra i candidati potenziali e vieta di rinnovare
automaticamente un'autorizzazione rilasciata per una determinata
attivita'.
Infine, l'art. 1 del decreto-legge 16 settembre 2024, n. 131
(c.d. «decreto salva-infrazioni») - successivo alla legge regionale
impugnata e in corso di conversione al momento in cui si propone il
presente ricorso - ha riscritto gli articoli 3 e 4 della legge n. 118
del 2022, definendo le caratteristiche della procedura di affidamento
delle concessioni, stabilendo che queste dovranno essere avviate al
piu' tardi entro il 30 giugno 2027, e prevedendo un sistema di
indennizzi per i concessionari uscenti.
Quanto a quest'ultimo, e' previsto che il concessionario uscente
ha diritto al riconoscimento di un indennizzo, a carico del
concessionario subentrante, pari al valore degli investimenti
effettuati e non ancora ammortizzati al termine della concessione,
ivi compresi gli investimenti effettuati in conseguenza di eventi
calamitosi debitamente dichiarati dalle autorita' competenti ovvero
in conseguenza di sopravvenuti obblighi di legge, al netto di ogni
misura di aiuto o sovvenzione pubblica eventualmente percepita e non
rimborsata, nonche' pari a quanto necessario per garantire al
concessionario uscente un'equa remunerazione sugli investimenti
effettuati negli ultimi cinque anni. Per definire i criteri per
calcolare tale equa remunerazione, si rinvia all'emanazione di un
decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, di
concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze da adottarsi
entro il 31 marzo 2025, la cui mancata adozione non giustifica,
tuttavia, il mancato avvio della procedura di affidamento. Per quanto
riguarda il valore degli investimenti effettuati e non ammortizzati e
di quanto necessario a garantire un'equa remunerazione, questo sara'
determinato con un'apposita perizia acquisita dall'ente concedente
prima della pubblicazione del bando di gara, con spese a carico del
concessionario uscente. La perizia deve essere rilasciata in forma
asseverata e con esplicita dichiarazione di responsabilita' da parte
di un professionista nominato dal medesimo ente concedente tra cinque
nominativi indicati dal presidente del Consiglio nazionale dei
dottori commercialisti e degli esperti contabili.
Le disposizioni della legge regionale impugnate sono illegittime
per i seguenti motivi:
1) In relazione all'art. 117, comma secondo, lettere e), della
Costituzione violazione della potesta' legislativa esclusiva dello
Stato nella materia della «tutela della concorrenza».
Si e' visto che, per costante giurisprudenza della Corte, i
criteri e le modalita' di affidamento delle concessioni demaniali
marittime - oltre a dover essere stabiliti nell'osservanza dei
principi della libera concorrenza e della liberta' di stabilimento
imposti dal Trattato e dal diritto derivato dell'Unione europea -
riguardano ambiti da ritenersi estranei alla potesta' legislativa di
intervento delle regioni (si vedano, per tutte, le sentenza nn. 213
del 2011 e 40 del 2017).
A tali criteri puo' dare contenuto esclusivamente la legge
statale (fermo restando, poi, che la declinazione in concreto dei
criteri normativi ben puo' rientrare nell'ambito delle competenze
amministrative di regioni ed enti locali), giacche', diversamente, si
finirebbe per abdicare all'esigenza della regolazione uniforme, sul
piano nazionale, della disciplina della concorrenza e delle
condizioni del mercato, nonche', in ultima analisi, alla parita' di
trattamento, al cui presidio e' appunto posto il titolo di competenza
legislativa esclusiva dello Stato di cui all'art. 117, comma secondo,
lettera e) della Costituzione.
Quanto precede va affermato anche a prescindere dagli aspetti
sostanziali della regolazione: anche ad ammettere, ad esempio, che
l'attribuzione di un titolo di premialita' alla micro, piccola o
media impresa turistico-ricreativa sia scelta compatibile con gli
obiettivi di politica sociale richiamati dall'art. 12, par. 3, della
direttiva servizi (e, in effetti, in parte se ne rinviene traccia
anche nel novellato art. 4, comma 1, della legge n. 118 del 2022, che
nell'ultimo periodo richiama la finalita' di «agevolare la
partecipazione delle microimprese, delle piccole imprese e delle
imprese giovanili»), e' evidente che essa non puo' riguardare solo
una parte del territorio nazionale.
Nella fattispecie, peraltro, l'intervento normativo regionale si
presta - come si vedra' - a fondate censure anche nel merito delle
scelte con esso operate.
Ne' puo' rilevare che, al tempo dell'entrata in vigore della
legge, a livello statale non fosse stato ancora adottata una
specifica disciplina di riordino della materia: alle regioni non e'
consentito intervenire con legge in materie di competenza esclusiva
dello Stato, quale e' quella regolata dalla direttiva servizi, con
l'argomento che la disciplina che si va a introdurre sia, in tesi,
maggiormente rispondente al diritto dell'Unione europea e agli
obblighi di trasposizione della suddetta direttiva.
Giova, al riguardo, richiamare quanto affermato dalla Corte nella
sentenza n. 1 del 2019: «Non vale, d'altra parte, evocare concorrenti
competenze regionali indotte dalla natura prettamente locale della
realta' sulla quale interviene la l.r. Liguria n. 26 del 2017,
poiche' il mercato delle concessioni balneari non ha dimensione solo
locale, ma rilievo potenzialmente transfrontaliero (tanto da
interessare le competenze dell'Unione europea, che appunto sono
impegnate sul presupposto che l'offerta di una concessione balneare
possa intercettare l'interesse di un operatore stabilito in altro
Stato membro). Ne' maggior pregio ha, infine, l'argomento della
resistente che fa leva sulla "clausola di cedevolezza", di cui
all'art. 84 del decreto legislativo n. 59 del 2010, giacche' l'ambito
di applicazione di tale clausola attiene alle materie di competenza
esclusiva regionale e a quelle di competenza concorrente. Competenze,
queste, che - al fine di assicurare il tempestivo recepimento della
direttiva 2006/123/CE - lo Stato puo' "attrarre in sussidiarieta'"
nelle more del loro esercizio da parte delle Regioni, senza, pero',
che la previsione della clausola consenta, poi alle regioni di
intervenire sull'intera materia regolata dalla direttiva e, quindi,
anche in ordine a suoi contenuti o profili che attengano alla
competenza esclusiva del legislatore statale. Il che vale anche nella
prospettiva della cosiddetta "cedevolezza invertita" poiche'
l'intervento che il legislatore regionale puo' anticipare
nell'inerzia del legislatore statale attiene pur sempre (e soltanto)
a materie di competenza concorrente della Regione. Ed invero la
sentenza n. 398 del 2006 - dalla quale la resistente ritiene di
evincere un tale (inespresso) speculare principio di cedevolezza -
afferma bensi' "la legittimita' dell'intervento legislativo di una
Regione in funzione immediatamente attuativa di una direttiva
comunitaria", ma contestualmente precisa che tale intervento dipende
"dalla sua inerenza ad una materia attribuita alla potesta'
legislativa regionale"».
Alla stregua di tali pacifici principi, si dimostra illegittimo,
innanzitutto, l'art. 1 della legge regionale impugnata, benche'
questo si limiti a modificare il preambolo della legge regionale n.
31 del 2016,
Come si e' visto nella nota a pie' di pagina 1, infatti,
nell'assetto statutario toscano la motivazione e' elemento essenziale
della legge e forma «parte integrante» del testo normativo, ossia
contribuisce a formarne il contenuto precettivo.
Cio' posto, il preambolo della legge regionale n. 31 del 2016,
come modificato dall'art. 1 della legge regionale oggi impugnata,
eccede dalle competenze legislative della regione, invadendo la
competenza esclusiva dello Stato, in quanto:
muove dall'erroneo presupposto, che essa finisce per
codificare, che spetti al legislatore regionale stabilire i principi
e i criteri direttivi sulla cui base effettuare le procedure
comparative per l'assegnazione delle concessioni demaniali per
finalita' turistico-ricreative e definire - sia pure «nelle more del
riordino della disciplina statale in materia» (espressione su cui si
tornera' infra) - i criteri per la determinazione dell'indennizzo,
demandando la loro concreta individuazione a un provvedimento (le
«linee guida») attribuito alla competenza dalla Giunta regionale;
stabilisce di incorporare, a tal fine, nell'ordinamento
regionale le previsioni contenute nella legge n. 118 del 2022, in
forma di criteri di delegazione legislativa (poi non esercitata a
livello statale), finendo per conferire potenziale ultrattivita' a
tali previsioni, rendendole resistenti a eventuali interventi di
novellazione da parte del legislatore statale (evenienza che, come si
e' visto, si e' poi verificata, considerato che l'art. 1 del
decreto-legge n. 131 del 2024 ha modificato gli articoli 3 e 4 della
legge n. 118 del 2022, che appunto contenevano, nella previgente
versione, i «principi e criteri direttivi» incorporati nella legge
regionale).
Per ragioni consimili e' costituzionalmente illegittimo l'art. 2,
comma 3, della legge regionale impugnata, che - dando contenuto
precettivo a quanto enunciato nella motivazione - definisce un
aspetto essenziale della procedura di affidamento, quale i criteri di
scelta del contraente, introducendo un criterio di premialita'
(«l'essere micro, piccola o media impresa turistico-ricreativa
operante in ambito demaniale marittimo») e confermando quello gia'
contenuto nella lettera b) dell'art. 2, comma 1, delle legge
regionale n. 31 del 2016, riferito alla presentazione di progetti di
riqualificazione ambientale e di valorizzazione paesaggistica del
territorio costiero.
Lo stesso vizio di eccesso di potere legislativo regionale, per
invasione della competenza esclusiva dello Stato, caratterizza l'art.
2, comma 4, della legge regionale n. 30 del 2024, che disciplina un
altro aspetto essenziale delle procedure di affidamento, come il
riconoscimento di un indennizzo al concessionario uscente da porre a
carico del subentrante, suscettibile di incidere sul corretto
dispiegarsi della concorrenza, in quanto idoneo a introdurre una
ingiustificata ed eccessivamente elevata barriera di ingresso ai
nuovi entrati [valga richiamare, sul punto, la sentenza n. 157 del
2017, cit. che ha dichiarato l'illegittimita' costituzionale
dell'art. 2, comma 1, lettera c) e d) della legge regionale n. 31 del
2016, che appunto riguardava il tema degli indennizzi].
Ne' vale a elidere il vulnus alla competenza esclusiva dello
Stato l'incipit del comma, «Fino al riordino della disciplina statale
in materia», sia per la descritta illegittimita' del meccanismo della
«cedevolezza invertita», tanto piu' se si pretenda di esercitarla in
materie di competenza esclusiva statale (si veda Corte costituzionale
n. 1 del 2019), sia per la vaghezza della formula utilizzata, la
quale rende, a ben vedere, assolutamente incerto il verificarsi
dell'evento che, in tesi, determinerebbe l'inefficacia della norma
regionale.
Prova che ne sia che il 16 settembre 2024, ossia lo stesso giorno
in cui e' stato pubblicato il decreto-legge n. 131 del 2024, la
Giunta regionale della Toscana ha adottato le linee guida in
questione e, nell'occasione, gli organi della Regione hanno
manifestato pubblicamente l'opinione secondo cui la «cedevolezza» non
si era realizzata (8)
E', conseguentemente, illegittimo anche l'art. 3 della legge
regionale impugnata, il cui effetto, come si e' visto, e' di
attribuire alla Giunta regionale il potere di adottare provvedimenti
generali riguardo alla determinazione dell'indennizzo spettante ai
concessionari uscenti, sulla scorta dei criteri individuati nel comma
1-bis, del novellato art. 2 della legge regionale n. 31 del 2016,
cosi' consentendo all'organo di Governo regionale di invadere -
attraverso la mediazione della detta (incostituzionale) disposizione
- la competenza esclusiva dello Stato.
2) In relazione all'art. 117, comma secondo, lettera e), della
Costituzione violazione della potesta' legislativa esclusiva dello
Stato nella materia della «tutela della concorrenza. In relazione
all'art. 117, comma primo, Costituzione, violazione dei vincoli
derivanti dall'ordinamento dell'Unione europea.
Il vizio sopra denunciato e' assorbente e si ritiene possa
rendere superfluo l'esame dei contenuti specifici delle disposizioni
della legge regionale impugnata.
Tali contenuti, in ogni caso, integrano la violazione degli
obblighi derivanti dal Trattato e dall'art. 12 delle direttiva
2006/123/CE, nella misura in cui stabiliscono elementi di premialita'
nelle selezioni e fissano principi o criteri di determinazione
dell'indennizzo eccentrici rispetto a quelli stabiliti dal
legislatore statale nei novellati articoli 3 e 4 della legge n. 118
del 2022.
Questi ultimi articoli possono utilmente assumersi quali «norme
interposte», benche' intervenuti dopo l'approvazione della legge
regionale, considerato che essi rappresentano l'equilibrio che,
nell'interlocuzione con la Commissione europea, si e' potuto
raggiungere in vista della chiusura della procedura di infrazione.
L'assetto che deriva dalle norme regionali impugnate si discosta,
in alcuni casi anche notevolmente, da questo equilibrio.
Se ne discosta, innanzitutto, nella misura in cui introduce i due
elementi di premialita' nelle selezioni per gli affidamenti delle
concessioni di cui alle lettere b) e b-bis) del novellato art. 2,
comma 1, della legge regionale n. 31 del 2016, rappresentati dalla
presentazione di progetti di riqualificazione ambientale e di
valorizzazione paesaggistica del territorio costiero e dall'essere,
l'operatore economico interessato, una micro, piccola o media impresa
turistico-ricreativa operante in ambito demaniale marittimo.
Ma se ne discosta, soprattutto, nei criteri di calcolo
dell'indennizzo in favore del concessionario uscente, posto a carico
del concessionario subentrante.
Il dato emerge con chiarezza dal confronto tra il nuovo comma
1-bis dell'art. 2 della legge regionale n. 31 del 2016 con le
previsioni dell'art. 1 del decreto-legge n. 131 del 2024.
La norma regionale, infatti, commisura l'indennizzo al valore
aziendale dell'impresa, attestato da una perizia giurata di stima
redatta da un professionista abilitato, a cura e spese del
concessionario uscente, considerando sia il residuo ammortamento
degli investimenti realizzati nel corso del rapporto concessorio,
autorizzati ove necessario dall'ente concedente, sia il valore
reddituale dell'impresa turistico-balneare, come definita dall'art.
11, comma 6, della legge 15 dicembre 2011, n. 217.
La norma statale, viceversa, limita l'indennizzo al valore degli
investimenti effettuati e non ancora ammortizzati al termine della
concessione, ivi compresi gli investimenti effettuati in conseguenza
di eventi calamitosi debitamente dichiarati dalle autorita'
competenti ovvero in conseguenza di sopravvenuti obblighi di legge,
al netto di ogni misura di aiuto o sovvenzione pubblica eventualmente
percepita e non rimborsata, cui va aggiunto esclusivamente quanto
necessario per garantire al concessionario uscente un'equa
remunerazione sugli investimenti effettuati negli ultimi cinque anni,
secondo criteri da determinarsi con successivo decreto
interministeriale.
Inoltre, mentre la norma statale affida all'ente concedente la
scelta dell'esperto chiamato a valutare le grandezze rilevanti,
secondo modalita' tali da garantirne l'indipendenza, la norma
regionale prevede che la perizia sia redatta da un esperto incaricato
«a cura» del concessionario uscente.
Se ne deve concludere che le previsioni della legge regionale
vanno al di la' dell'equilibrio identificato dalla normativa statale
al fine di contenere la portata dell'indennizzo nei limiti stabiliti
dalla normativa europea, per come interpretata dalla Commissione, e
pertanto - lungi dal garantire al concessionario uscente un equo
ristoro nei limiti dell'affidamento tutelabile - finisca per
accordare ad esso quel «vantaggio» vietato dall'art. 12, par. 2,
della direttiva servizi e dalla norma nazionale di recepimento (art.
16, comma 4, del decreto legislativo 26 marzo 2010, n. 59).
Anche per tali ragioni va, quindi, dichiarata l'illegittimita'
costituzionale delle disposizioni di legge regionale impugnate.
(1) Merita qui ricordare che, ai sensi dell'art. 39, comma 2, dello
Statuto della Regione Toscana «(l)e leggi e i regolamenti sono
motivati, nei modi previsti dalla legge». L'art. 9, comma 1,
della legge regionale della Toscana n. 55 del 2008 stabilisce,
poi, che «(l)a motivazione delle leggi e dei regolamenti e'
contenuta in un preambolo, parte integrante del testo normativo
ed e' composta dai "visto" e dai "considerato"».
(2) Lettera dichiarata incostituzionale con sentenza 7 luglio 2017,
n. 157.
(3) Lettera dichiarata incostituzionale con sentenza 7 luglio 2017,
n. 157.
(4) Si riporta, per maggior comodita' di lettura dei Giudicanti, il
testo dell'art. 12 della direttiva servizi, rubricato «Selezione
tra diversi candidati»: «1. Qualora il numero di autorizzazioni
disponibili per una determinata attivita' sia limitato per via
della scarsita' delle risorse naturali o delle capacita' tecniche
utilizzabili, gli Stati membri applicano una procedura di
selezione tra i candidati potenziali, che presenti garanzie di
imparzialita' e di trasparenza e preveda, in particolare,
un'adeguata pubblicita' dell'avvio della procedura e del suo
svolgimento e completamento. 2. Nei casi di cui al paragrafo 1
l'autorizzazione e' rilasciata per una durata limitata adeguata e
non puo' prevedere la procedura di rinnovo automatico ne'
accordare altri vantaggi al prestatore uscente o a persone che
con tale prestatore abbiano particolari legami. 3. Fatti salvi il
paragrafo 1 e gli articoli 9 e 10, gli Stati membri possono tener
conto, nello stabilire le regole della procedura di selezione, di
considerazioni di salute pubblica, di obiettivi di politica
sociale, della salute e della sicurezza dei lavoratori dipendenti
ed autonomi, della protezione dell'ambiente, della salvaguardia
del patrimonio culturale e di altri motivi imperativi d'interesse
generale conformi al diritto comunitario». La disposizione e'
stata recepita nell'ordinamento nazionale dall'art. 16 del
decreto legislativo 26 marzo 2010, n. 59, il quale dispone quanto
segue: «1. Nelle ipotesi in cui il numero di titoli autorizzatori
disponibili per una determinata attivita' di servizi sia limitato
per ragioni correlate alla scarsita' delle risorse naturali o
delle capacita' tecniche disponibili, le autorita' competenti
applicano una procedura di selezione tra i candidati potenziali
ed assicurano la predeterminazione e la pubblicazione, nelle
forme previste dai propri ordinamenti, dei criteri e delle
modalita' atti ad assicurarne l'imparzialita', cui le stesse
devono attenersi. 2. Nel fissare le regole della procedura di
selezione le autorita' competenti possono tenere conto di
considerazioni di salute pubblica, di obiettivi di politica
sociale, della salute e della sicurezza dei lavoratori dipendenti
ed autonomi, della protezione dell'ambiente, della salvaguardia
del patrimonio culturale e di altri motivi imperativi d'interesse
generale conformi al diritto comunitario. 3. L'effettiva
osservanza dei criteri e delle modalita' di cui al comma 1 deve
risultare dai singoli provvedimenti relativi al rilascio del
titolo autorizzatorio. 4. Nei casi di cui al comma 1 il titolo e
rilasciato per una durata limitata e non puo' essere rinnovato
automaticamente, ne' possono essere accordati vantaggi al
prestatore uscente o ad altre persone, ancorche' giustificati da
particolari legami con il primo».
(5) Si riporta, di seguito, il testo originario dell'art. 11 della
legge comunitaria 2010: «1. Al fine di chiudere la procedura di
infrazione n. 2008/4908 avviata ai sensi dell'art. 258 del
Trattato sul funzionamento dell'Unione europea, nonche' al fine
di rispondere all'esigenza degli operatori del mercato di
usufruire di un quadro normativo stabile che, conformemente ai
principi comunitari, consenta lo sviluppo e l'innovazione
dell'impresa turistico-balneare-ricreativa: a) il comma 2
dell'art. 1 del decreto-legge 5 ottobre 1993, n. 400, convertito,
con modificazioni, dalla legge 4 dicembre 1993, n. 494, e
successive modificazioni, e' abrogato; b) al comma 2-bis
dell'art. 1 del decreto-legge 5 ottobre 1993, n. 400, convertito,
con modificazioni, dalla legge 4 dicembre 1993, n. 494, e
successive modificazioni, le parole: «di cui al comma 2» sono
sostituite dalle seguenti: «di cui al comma 1»; c) all'art. 3,
comma 4-bis, del decreto-legge 5 ottobre 1993, n. 400,
convertito, con modificazioni, dalla legge 4 dicembre 1993, n.
494, le parole: «Ferme restando le disposizioni di cui all'art.
1, comma 2,» sono soppresse ed e' aggiunto, in fine, il seguente
periodo: «Le disposizioni del presente comma non si applicano
alle concessioni rilasciate nell'ambito delle rispettive
circoscrizioni territoriali dalle autorita' portuali di cui alla
legge 28 gennaio 1994, n. 84». 2. Il Governo e' delegato ad
adottare, entro quindici mesi dalla data di entrata in vigore
della presente legge, su proposta del Ministro per i rapporti con
le regioni e per la coesione territoriale, di concerto con i
Ministri delle infrastrutture e dei trasporti, dell'economia e
delle finanze, dello sviluppo economico, per la semplificazione
normativa, per le politiche europee e per il turismo, previa
intesa da sancire in sede di Conferenza unificata di cui all'art.
8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, e successive
modificazioni, un decreto legislativo avente ad oggetto la
revisione e il riordino della legislazione relativa alle
concessioni demaniali marittime secondo i seguenti principi e
criteri direttivi: (...). 3. - 6. (... )»
(6) Cfr., in particolare, il punto 43 della decisione: «Per quanto
riguarda, piu' specificamente, la questione se dette concessioni
debbano essere oggetto di un numero limitato di autorizzazioni
per via della scarsita' delle risorse naturali, spetta al giudice
nazionale verificare se tale requisito sia soddisfatto. A tale
riguardo, il fatto che le concessioni di cui ai procedimenti
principali siano rilasciate a livello non nazionale bensi'
comunale deve, in particolare, essere preso in considerazione al
fine di determinare se tali aree che possono essere oggetto di
uno sfruttamento economico siano in numero limitato».
(7) Giova evidenziare che, nella sentenza 20 gennaio 2018, causa
C-360/15, X, la Corte di giustizia ha poi definitivamente
chiarito che la direttiva servizi si applica anche a una
situazione i cui elementi rilevanti si collocano tutti
all'interno di un solo Stato membro e non solo alle situazioni di
interesse transfrontaliero certo.
(8) Si riporta, al riguardo, il comunicato stampa emesso dalla
Regione Toscana il 17 settembre 2024 (sottolineature aggiunte):
«Dopo l'approvazione della legge regionale, lo scorso luglio, che
riordina in Toscana la materia delle concessioni demaniali
marittime, la giunta regionale ha approvato ieri le linee guida
riguardanti l'istruttoria per il rilascio delle concessioni e per
la determinazione dell'indennizzo da corrispondere al
concessionario uscente da parte di quello subentrante. Nelle
stesse ore in cui la Giunta approvava la propria delibera, e'
stato pubblicato in Gazzetta Ufficiale il decreto-legge nazionale
che contiene i criteri per disciplinare le gare delle concessioni
balneari, demandando ad un ulteriore decreto ministeriale, da
adottarsi entro il 31 marzo 2025, la definizione dei criteri per
determinare l'indennizzo. "Il decreto legge appena entrato in
vigore - spiegano presidente Giani e l'assessore ad economia e
turismo Leonardo Marras - da' la possibilita' ai Comuni di
prolungare la validita' delle concessioni fino al 30 settembre
2027, ma restano da regolamentare gli indennizzi ai concessionari
uscenti. Evidentemente questa lunga gestazione prima della firma
del Presidente Mattarella ha introdotto cambiamenti anche
sostanziali, tanto che la norma regionale e le linee attuative
sono in linea, e dunque hanno pieno valore anche di fronte alla
norma nazionale. Tale norma pero' e' talmente confusa che
sicuramente la nostra legge la migliora e da' un quadro di
riferimento a tutti i comuni toscani invece di lasciarli da soli
di fronte alle nuove responsabilita'" "La Toscana si e' mossa con
la massima tempestivita' - continuano il presidente Giani e
l'assessore Marras - ottenendo il consenso di Anci, comuni
costieri e associazioni di categoria. Il confronto con tutti i
soggetti coinvolti e' infatti proseguito nel corso dei mesi
estivi proprio per arrivare a delle indicazioni trasparenti in
grado di tutelare un settore cosi' rilevante in attesa del
Governo". Il documento approvato ("Linee guida per l'istruttoria
e la valutazione delle istanze per il rilascio di concessioni
demaniali per finalita' turistico ricreative e per la
determinazione dell'indennizzo, in attuazione dell'art. 3 della
legge regionale 9 maggio 2016, n. 31, come modificata dalla legge
regionale 29 luglio 2024, n. 30") contiene le direttive generali
alle quali i Comuni dovranno uniformarsi nella valutazione delle
istanze per il rilascio delle concessioni balneari e per
determinare l'equo indennizzo, che rappresenta una delle novita'
della nuova legge. In particolare, per quanto riguarda questo
ultimo punto, le linee guida stabiliscono che per determinare
l'indennizzo occorrono due elementi: il residuo ammortamento
degli investimenti realizzati durante la concessione ed il valore
reddituale dell'impresa turistico-balneare. Viene precisato che
il valore dell'indennizzo deve essere attestato da una perizia
giurata di stima presentata dal concessionario uscente, che ne
sosterra' i relativi costi e scegliera' tra i professionisti
abilitati il perito incaricato di redigerla. Spetta al Comune
verificare la terzieta' del perito scelto dal concessionario.
Inoltre si stabilisce che per la determinazione dell'indennizzo
il perito deve fare riferimento ai principi, alle metodologie e
alle procedure di stima di cui alla norma UNI 11729/2018 'Linee
guida per la stima del valore delle imprese concessionarie
demaniali marittime, lacuali e fluviali a uso turistico
ricreativo (imprese balneari)' e ai vigenti principi italiani di
valutazione, come approvati dal Consiglio dei Garanti
dell'Organismo italiano di valutazione. Per la determinazione del
valore degli investimenti, qualora il concessionario abbia
beneficiato di contributi di qualunque genere e tipologia, da
parte di ente pubblico o di un organismo di diritto pubblico, il
loro importo va escluso dalla determinazione dell'indennizzo».
P.Q.M.
Alla stregua di quanto precede si confida che codesta Ecc.ma
Corte vorra' dichiarare l'illegittimita' degli articoli 1, 2, commi
terzo e quarto, e 3 della legge regionale della Toscana 29 luglio
2024, n. 30.
Con l'originale notificato del ricorso si depositera' l'estratto
della delibera del Consiglio dei ministri del 27 settembre 2024.
Roma, 2 ottobre 2024
L'Avvocato dello Stato: Fiorentino
